Los residuos generan problemas medioambientales desde hace tiempo, pero algunos, como los envases y los plásticos tienen una utilidad contrastada (tal como estamos constatando durante la epidemia del coronavirus); justificándose la intervención del Derecho. Esta regulación ha evolucionado según la percepción de los problemas ambientales planteados por los residuos, los envases y los plásticos; concretamente, de la idea de “producir, usar y tirar” se ha pasado a la economía circular. El trabajo analiza esta evolución normativa en la Unión Europea y en España, desde la normativa original a la vigente, que ya incorpora la filosofía de la economía circular, principalmente en relación a los plásticos, y particularmente a nivel nacional, con los proyectos y normas nuevas en esta materia.
La formación de residuos no es patrimonio exclusivo de los seres humanos, sino que existe en cualquier forma de vida. Sin embargo, los residuos de las especies de fauna y de flora sirven desde siempre a la vida de los ecosistemas.
Por otra parte, el problema de las basuras (que es el término tradicional) y de los residuos no es nuevo para la Humanidad; de hecho, la historia de los residuos es paralela a la propia de la sociedad . No obstante, en las primeras etapas históricas la formación de desechos no se consideraba todavía un problema, ya que tales desperdicios y desechos habitualmente se depositaban en las cercanías de las ciudades formando auténticas colinas (como, p. ej., en Roma). Avanzando el tiempo, en las ciudades de mayor tamaño se seguían arrojando los desperdicios y basuras a las mismas calles (p. ej., en Atenas), si bien, a veces, se ponían en marcha unos incipientes servicios de recogida (así, en Roma con el emperador Cesar Augusto, y más tarde en París); obligándose, mucho tiempo después, a barrer y limpiar a los propietarios el frente de sus viviendas (p. ej., en Francia hacia 1270). No obstante, en el siglo XVIII, en Japón ya se establecen servicios de recogida de basura. En España, la Instrucción de 23 de junio de 1813 para el Gobierno económico-político de las Provincias (art. 1-Decreto CCLXIX) ya atribuye a los Municipios la competencia sobre la limpieza de las calles, mercados y plazas públicas. Años después, las Ordenanzas de Policía Urbana y Rural para la Villa de Madrid y su término, de 16 de noviembre de 1847, prohíbe depositar en las calles, plazas y portales las basuras procedentes de las casas, estableciéndose la obligación, por los dependientes de la Villa, del recogimiento de las basuras, barrido y limpieza de las calles, y la de los vecinos de bajar a la puerta de la calle las basuras al paso de los carros de la Villa, con previsión de multas por incumplimiento.
En España se prevé la destrucción por el fuego de las basuras de la población (Real Orden de 12 de octubre de 1910, Gaceta de Madrid de 9 de diciembre), y se establece un régimen jurídico relativamente completo en la Real Orden de 3 de enero de 1923 (Gaceta del 10), que aprueba las Instrucciones Técnico-Sanitarias para los Pequeños Municipios. Por otra parte, en la historia, los seres humanos se han esforzado por crear materiales que ofrecieran beneficios o funciones de los que carecen los recursos naturales .
Así, los antecedentes del plástico están en el uso de materiales naturales que tenían propiedades plásticas intrínsecas, como la laca o la goma de mascar; seguidamente, se procedió a la modificación química de materiales naturales como el caucho, la nitrocelulosa, el colágeno o la galalita, y, finalmente, la gran diversidad de materiales completamente sintéticos que reconocemos como plásticos modernos empezaron a aparecer en el siglo XIX (cuyos precursores fueron en 1839 Charles GOODYEAR y en 1843 Thomas HANCOCK), con el invento de Alexander PARKES en 1855, denominado “parkesina”, que patentó (aunque no tuvo mucho éxito comercial debido al elevado coste de producción); posteriormente, John W. HYATT, sobre 1868, mejoró el producto desarrollado por PARKES, consiguiendo un producto económicamente viable, al que denominó “celuloide”, debiendo considerarse las bolas de billar que se produjeron como el primer producto fabricado en plástico, y que fue patentado en 1870 (la primera fábrica de este nuevo material fue la Albany Dental Plate Company, fundada este mismo año, debido a la importancia que tuvo el material para los dentistas de entonces).
Actualmente, el mundo no se puede imaginar sin los plásticos; creándose y desarrollándose muchos nuevos plásticos que ofrecen una amplia gama de propiedades, y que se utilizan en todas partes y para todo. De hecho, de los 2 millones de Tm. de plásticos producidos en 1950 se ha pasado a 359 millones de Tm. en 2018, y con un crecimiento que continua.
Sin embargo desde los años 50 del siglo XX, se plantea el problema ambiental de los residuos, los envases y los plásticos10 , y se hace más preocupante debido al modelo industrial y de sociedad implantado, basado en un fuerte consumo de todo tipo de productos y bienes, con envases y con un uso importante de plásticos, la mayoría de los cuales (sobre todo desde hace unos 30 años) no son asimilables completamente, ni por la naturaleza ni por las actividades humanas ( sistema que se resume en la idea de “extraer, fabricar, usar y tirar”). Esta situación de los residuos y el mal uso de los envases y los propios plásticos trae consigo problemas ambientales, problemas sanitarios (como vertidos incontrolados, inadecuados sistemas de recogida y tratamiento, procesos de contaminación del suelo y del agua, contaminación atmosférica o problemas de malos olores, entre otros), el despilfarro y la inadecuada utilización de recursos naturales, materiales y energía o el gran impacto sobre el paisaje.
Las causas del fuerte incremento en la formación de residuos, envases y plásticos pueden resumirse en el rápido crecimiento demográfico, la concentración de la población en áreas urbanas, la utilización generalizada de bienes de envejecimiento muy rápido, el uso común de envases y plásticos sin retorno, fabricados con materiales no degradables y, en general, el aumento del nivel de vida y riqueza.
No obstante, debe resaltarse asimismo la utilidad y el carácter positivo de los envases y particularmente de los plásticos (que suponen el 40% de la fabricación de envases), en particular en el sector alimentario o en el ámbito sanitario, tal como se ha puesto de manifiesto durante la etapa más problemática de la epidemia del coronavirus, durante los meses del estado de alarma, y en la situación actual, debido a las propiedades específicas de los plásticos que les hacen ser buenos materiales de envasado para muchos productos, que permiten hacer llegar el producto en las mejores condiciones y que se conserve el mayor tiempo posible.
La consulta previa sobre el futuro Proyecto de Real Decreto de Envases y Residuos de Envases
Esta consulta se inició el 30 de marzo de 2020, y posteriormente (debido al estado de alarma, que suspendió los plazos administrativos) se inició de nuevo el 1 de junio de 2020, finalizando el plazo el día 15 de junio. El texto que se somete a consulta señala que el futuro Real Decreto cumplirá dos de las Directivas de 2018 (las relativas a envases y residuos de envases y sobre residuos, en parte), así como la aprobada en 2019, sobre reducción de los plásticos.
Los objetivos de la futura norma son: impulsar la prevención en la producción de residuos de envases como prioridad, así como su reutilización, como vía más eficiente para mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos y reducir los efectos de los residuos en el medio ambiente; alcanzar los nuevos objetivos de reciclado para 2025 y 2030; modificar el régimen de responsabilidad ampliada del productor, de acuerdo a las nuevas orientaciones europeas, de forma que los productores afectados asuman el coste real y total de la de gestión de los residuos de envases, teniendo en cuenta que la financiación que aporten los productores debe hacerse con criterios de economía circular, y aplicar esta responsabilidad ampliada a los envases comerciales e industriales, y aumentar la transparencia en relación con la información de los envases y residuos de envases, y el adecuado seguimiento y control.
El Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero
Con la finalidad de recoger la experiencia jurídica y técnica acumulada sobre la gestión de los residuos mediante depósito en vertederos, desarrollar y aplicar la Ley de residuos y Suelos Contaminados y de transponer la Directiva sobre vertido de residuos de 2018, se ha aprobado el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero (BOE del 8), cuya finalidad última consiste (art. 1) en avanzar hacia una economía circular, sin perjuicio de que tiene otros objetivos más específicos (establecer un marco jurídico y técnico adecuado para las actividades de eliminación de residuos mediante depósito en vertederos; garantizar una reducción progresiva de los residuos depositados en vertedero, especialmente de aquellos que son aptos para su preparación para la reutilización, reciclado y valorización, y establecer medidas y procedimientos para prevenir, reducir e impedir, tanto como sea posible, los efectos negativos en el medio ambiente relacionados con el vertido de residuos).
Como novedad destacable, el art. 4 establece varios instrumentos para la promoción al cambio a una economía más circular, al prever que las Administraciones Públicas competentes harán uso de los instrumentos económicos o de otras medidas, reguladas en la legislación aplicable, para incentivar, entre otros, la aplicación del principio de jerarquía de residuos, en particular las tasas y restricciones aplicables a las operaciones de depósito en vertederos que incentiven la prevención y el reciclado de residuos, manteniendo el depósito en vertederos como la opción de gestión de residuos menos deseable, y le da carácter finalista a la normativa fiscal autonómica en la materia, al establecerse que las cantidades recaudadas, por los instrumentos fiscales correspondientes, se destinen a la prevención en la generación de residuos, la implantación de la recogida separada de residuos, la mejora en la gestión de los residuos, incluyendo la gestión de suelos contaminados y su descontaminación y la restauración de espacios degradados afectados por vertidos ilegales, así como la mitigación de gases de efecto invernadero.
Finalmente, y sin perjuicio de que, en última instancia, todo el Real Decreto tiene relación con la economía circular, puede subrayarse que su art. 8 fija objetivos específicos de reducción del vertido; concretamente se prevé que el 1 de enero de 2035 la cantidad en peso de residuos municipales vertidos se reducirá al 10% o menos del total de residuos generados de este tipo, estableciendo como objetivos intermedios de reducción en peso de residuos municipales vertidos el 20% o menos el 1 de enero de 2030 y el 40% o menos el 1 de enero de 2025; además, se prescribe que la cantidad total (en peso) de residuos municipales biodegradables destinados a vertedero no superará el 35% del total de los generados en 1995.
Publicado por: Actualidad Jurídica Ambiental, 11 de Enero del 2021.