SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Tercera)
De 6 de marzo de 2008 (*)
«Incumplimiento de
Estado – Política de la competencia – Concentraciones – Incumplimiento de
determinadas obligaciones impuestas por la Comisión – E.ON/Endesa»
En el asunto C‑196/07,
Que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto,
con arreglo al artículo 226 CE, el 11 de abril de 2007,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los
Sres. V. Di Bucci y E. Gippini
Fournier, en calidad de agentes, que designa
domicilio en Luxemburgo,
Parte demandante,
Contra
Reino de España, representado por
Parte demandada,
EL TRIBUNAL DE
JUSTICIA (Sala Tercera),
Integrado por el Sr.
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. R. Grass;
Habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
Vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el
Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
Dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante
su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de
Justicia que declare que el Reino de España:
– Al no haber
retirado sin dilación un número de condiciones impuestas por la resolución de
– Al no haber
retirado a más tardar el 19 de enero de 2007 un número de condiciones impuestas
por la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio (condiciones
modificadas primera, décima, undécima y decimoquinta), declaradas incompatibles
con
Ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al
artículo 2 de cada una de estas decisiones.
2 El
artículo 21 del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de
2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO L 24,
p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento de concentraciones») establece:
«[…]
2. La Comisión tendrá
competencia exclusiva para adoptar las decisiones previstas en
3. Los Estados miembros se
abstendrán de aplicar su normativa nacional en materia de competencia a las
concentraciones de dimensión comunitaria.
El primer párrafo se entenderá sin perjuicio del poder de los
Estados miembros de efectuar las investigaciones necesarias para la aplicación
del apartado 4 del artículo 4 y del apartado 2 del artículo 9 y de adoptar,
tras la remisión con arreglo a la letra b) del primer párrafo del apartado
3 del artículo 9 o al apartado 5 del artículo 9, las medidas estrictamente
necesarias en aplicación del apartado 8 del artículo 9.
4. No obstante lo dispuesto
en los apartados 2 y 3, los Estados miembros podrán adoptar las medidas
pertinentes para proteger intereses legítimos distintos de los considerados en
Se considerarán intereses legítimos en el sentido del primer
párrafo la seguridad pública, la pluralidad de los medios de comunicación
Cualquier otro interés público deberá ser comunicado por el
Estado miembro de que se trate a la Comisión, y deberá ser reconocido por ésta
previo examen de su compatibilidad con los principios generales y demás
disposiciones
Hechos
que originaron el litigio
3 El
21 de febrero de 2006. E.ON A.G.
(en lo sucesivo, «E.ON»), empresa del sector de la
energía con domicilio social en Düsseldorf (Alemania),
presentó una oferta pública de adquisición sobre la totalidad de las acciones
de Endesa S.A. (en lo sucesivo, «Endesa»), empresa del mismo sector de
actividad con domicilio social en Madrid.
4 El
24 de febrero de 2006, el Reino de España adoptó el Real Decreto‑ley
4/2006, de 24 de febrero de 2006, por el que se modifican las funciones de
5 Mediante
escrito de 27 de marzo de 2006, la Comisión se dirigió al Reino de España para
comunicarle sus dudas con respecto a la posibilidad de imponer condiciones a la
operación de concentración prevista y para recordarle las obligaciones
derivadas de los artículos 21, apartado 4, último párrafo, del Reglamento de
concentraciones y 10 CE.
6 En
su respuesta de 24 de abril de 2006, el Reino de España alegó que las medidas
que pudiese adoptar la CNE no estaban sujetas ni a la obligación de
comunicación a la Comisión ni a la de control previo por parte de ésta.
7 Al
constituir la propuesta de concentración entre E.ON y
Endesa una operación de concentración de dimensión comunitaria, el 25 de abril
de 2006, la Comisión adoptó una decisión (Asunto nº COMP/M.4110 – E.ON / Endesa) con arreglo al artículo 6, apartado 1,
letra b), del Reglamento de concentraciones, autorizando
incondicionalmente la operación notificada.
8 El
27 de julio de 2006, se adoptó la resolución de la CNE por la que se supeditaba
la autorización de la propuesta de concentración entre E.ON
y Endesa al cumplimiento de 19 condiciones.
9 El
26 de septiembre de 2006, la Comisión adoptó su primera decisión. El artículo 1
de ésta declara que el Reino de España ha violado el artículo 21 del Reglamento
de concentraciones en razón de la adopción, sin comunicación previa a la
Comisión, ni autorización de ésta, de la resolución de la CNE que somete la
adquisición por parte de E.ON del control sobre
Endesa a una serie de condiciones (condiciones primera a decimoséptima y
condición decimonovena) incompatibles con
10 No
habiendo sido informada de ninguna medida concreta adoptada para retirar las
condiciones impuestas por la resolución de la CNE, el 18 de octubre de 2006 la
Comisión dirigió al Reino de España un escrito de requerimiento por
incumplimiento por parte de este Estado miembro del artículo 2 de la primera
decisión de la Comisión.
11 El 25 de
octubre de 2006, en respuesta a este escrito de requerimiento, el Reino de España
alegó que no había incumplido el artículo 2, el cual no señalaba ningún plazo
específico para retirar las condiciones de la decisión de la CNE declaradas
incompatibles con
12 La
resolución del Ministro modificó parcialmente la resolución de
– retirando
algunas de las condiciones;
– reduciendo la
duración o el ámbito de aplicación de otras;
– aclarando el
contenido y alcance de ciertas condiciones, y
– modificando o
sustituyendo otras condiciones, imponiendo requisitos diferentes o adicionales
para la autorización de la operación (en lo sucesivo, «nuevos requisitos»).
La resolución de la CNE continuaba así sujeta a dieciséis
condiciones.
13 El 20 de
diciembre de 2006, la Comisión adoptó su segunda decisión, relativa a los
nuevos requisitos impuestos por la decisión del Ministro. El artículo 1 de la
segunda decisión de la Comisión declara que el Reino de España ha violado el
artículo 21 del Reglamento de concentraciones en razón de la adopción, sin
comunicación previa a la Comisión, ni autorización de ésta, de la resolución
del Ministro que somete la adquisición por parte de E.ON
del control sobre Endesa a una serie de condiciones incompatibles con
14 El 22 de
enero de 2007, el Reino de España envió a la Comisión sus observaciones, en las
que alegaba que, en su opinión, los nuevos requisitos impuestos eran
compatibles con
15 Ante la
ausencia de información por parte del Reino de España en cuanto a los pasos o
medidas adoptados o previstos por éste para cumplir con la segunda decisión de
la Comisión, ésta remitió a dicho Estado miembro un
escrito de requerimiento complementario el 1 de febrero de 2007. En dicho
escrito de requerimiento, la Comisión alegaba que la resolución del Ministro no
era suficiente para garantizar el pleno cumplimiento de la primera decisión de
la Comisión con respecto a las condiciones primera a sexta, octava y
decimoséptima contenidas en la resolución de la CNE y que el Reino de España
había incumplido la segunda decisión de la Comisión, en particular, al no haber
retirado las condiciones modificadas primera, décima, undécima y decimoquinta de
la decisión del Ministro.
16 En su
respuesta de 22 de febrero de 2007, el Reino de España argumentó principalmente
que las condiciones impuestas por las resoluciones de la CNE y del Ministro (en
los sucesivo, «medidas nacionales controvertidas»), en particular, las
relacionadas con las obligaciones de inversión y los requisitos financieros,
resultan esenciales para garantizar la seguridad del suministro energético.
17 Al
considerar que el Reino de España había incumplido el artículo 2 de sus dos
decisiones, la Comisión remitió al Reino de España el 7 de marzo de 2007 un
dictamen motivado instándole a retirar, en un plazo de siete días laborables a
partir de su recepción, las condiciones contenidas en las medidas nacionales
controvertidas que habían sido declaradas incompatibles con
18 El 16 de
marzo de 2007, el Reino de España remitió a la Comisión un escrito en el que
reiteraba la argumentación que había expuesto anteriormente.
19 El 10 de
abril de 2007,
Sobre
el recurso
Alegaciones de las partes
20 En primer
lugar, el Reino de España alega que
21 La
Comisión replica que el hecho de que la operación de concentración de que se
trata haya sido abandonada con posterioridad a la fecha de expiración del plazo
señalado en el dictamen motivado no elimina el incumplimiento imputado, que
persistía en dicha fecha. A su entender, aun cuando el incumplimiento haya
cesado con posterioridad al plazo señalado en el dictamen motivado, subsiste un
interés en que continúe el procedimiento iniciado.
22 En segundo
lugar, el Reino de España estima que adoptó las medidas nacionales
controvertidas para garantizar la seguridad del suministro energético. A este
respecto, invoca lo dispuesto en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento de
concentraciones. A su entender, la seguridad del suministro constituye una
pieza clave de la política energética del Gobierno español y debe integrarse,
habida cuenta de la importancia preponderante de Endesa en el sector, en el
concepto de seguridad pública.
23 Según la
Comisión, esta argumentación equivale a sostener que las condiciones impuestas
por la CNE y el Ministro no eran incompatibles con
Apreciación del
Tribunal de Justicia
24 En primer
lugar, es preciso señalar que el Reino de España admite no haber retirado las condiciones primera a sexta, octava y decimoséptima
impuestas por la resolución de la CNE ni las condiciones modificadas primera,
décima, undécima y decimoquinta establecidas en la resolución del Ministro. No
obstante, dicho Estado miembro alega, en primer lugar, que
25 A este
respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la existencia
de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado
miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen
motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en
cuenta por este Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de
15 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C‑147/00, Rec. p. I‑2387,
apartado 26, y de 14 de junio de 2001, Comisión/Italia, C‑207/00, Rec.
p. I‑4571, apartado 27).
26 Pues bien,
de los autos se desprende que la operación de concentración de que se trata fue
abandonada el 10 de abril de 2007, mientras que el plazo señalado en el
dictamen motivado había expirado el 16 de marzo de 2007. De ello se deduce que
el hecho de que la oferta pública de adquisición de E.ON
sobre Endesa quedase sin efecto no deja sin objeto
27 Además,
procede recordar que incluso en el supuesto de que el incumplimiento haya
cesado con posterioridad al plazo señalado en el dictamen motivado, subsiste un
interés en que continúe el procedimiento para sentar las bases de la
responsabilidad en que pueda incurrir un Estado miembro, como consecuencia de
su incumplimiento, particularmente en relación con aquellos que adquieren
derechos como resultado del mencionado incumplimiento (véanse las sentencias de
5 de junio de 1986, Comisión/Italia, 103/84, Rec. p. 1759, apartado 9; de
24 de marzo de 1988, Comisión/Grecia, 240/86, Rec. p. 1835, apartado 14;
de 14 de junio de 2001, Comisión/Italia, antes citada, apartado 28, y de 20 de
junio de 2002, Comisión/Luxemburgo, C‑299/01, Rec. p. I‑5899,
apartado 11). Esta conclusión se impone a fortiori
en el caso en que el Estado miembro no haya adoptado ninguna medida para
atenerse al dictamen motivado en el plazo señalado, como en
28 En efecto,
el procedimiento por incumplimiento permite determinar el alcance exacto de las
obligaciones de los Estados miembros en caso de discrepancias de interpretación
(véase la sentencia de 14 de diciembre de 1971, Comisión/Francia, 7/71, Rec.
p. 1003, apartado 49) y se basa en la comprobación objetiva del
incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone
el Tratado CE o un acto de Derecho derivado (véanse las sentencias de 18 de
enero de 2001, Comisión/España, C‑83/99, Rec. p. I‑445,
apartado 23, y de 14 de septiembre de 2004, Comisión/Italia, C‑385/02,
Rec. p. I‑8121, apartado 40). Este procedimiento constituye en sí
mismo la ultima ratio para imponer el cumplimiento
29 De lo
anterior se deduce que
30 En cuanto
a la supuesta imposibilidad de aplicar las decisiones de la Comisión, el Reino
de España no ha demostrado que le resulte absolutamente imposible cumplir dichas
decisiones. En efecto, el hecho de que la oferta pública de adquisición de E.ON no haya producido efectos no implica necesariamente
una imposibilidad absoluta de cumplimiento, ya que, por ejemplo, la eliminación
formal de las disposiciones contrarias a las decisiones de la Comisión sigue
siendo posible. Es preciso recordar a este respecto que los Estados miembros
están obligados a adoptar todas las disposiciones necesarias para que surta
pleno efecto
31 Por
consiguiente, no puede acogerse esta alegación.
32 En segundo
lugar, el Reino de España sostiene que las medidas nacionales controvertidas
fueron adoptadas en aplicación del artículo 21, apartado 4, párrafo segundo,
del Reglamento de concentraciones, es decir, para proteger un interés legítimo,
a saber, la seguridad pública, de la que, a su juicio, forma parte integrante
el suministro energético.
33 En
esencia, esta alegación consiste en sostener que las condiciones impuestas por
las medidas nacionales controvertidas no son incompatibles con
34 Es preciso
señalar a este respecto que el sistema de recursos que establece el Tratado
distingue entre los recursos a los que se refieren los artículos 226 CE y
227 CE, que tienen por objeto que se declare que un Estado miembro ha
incumplido las obligaciones que le incumben, y los recursos contemplados en los
artículos 230 CE y 232 CE, cuyo fin es que se controle la conformidad
35 Sólo
podría ser de otro modo si el acto de que se trata adoleciera de vicios
especialmente graves y evidentes hasta el extremo de poder ser calificado de
acto inexistente (sentencias de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia, antes
citada, apartado 16; Comisión/Alemania, antes citada, apartado 11;
Comisión/Portugal, antes citada, apartado 35; y de 5 de octubre de 2004,
Comisión/Grecia, C‑475/01, Rec. p. I‑8923, apartados 19
y 20).
36 Sin
embargo, no ocurre así en
37 En efecto,
en una situación en la que el Estado miembro no ha comunicado los intereses
protegidos por las medidas nacionales que ha adoptado, es inevitable que la
Comisión examine en primer lugar si tales medidas están justificadas por alguno
de los intereses contemplados en el artículo 21, apartado 4, párrafo segundo,
del Reglamento de concentraciones (sentencia de 22 de junio de 2004,
Portugal/Comisión, C‑42/01, Rec. p. I‑6079, apartado 59).
38 Por tanto,
procede señalar, sin que sea necesario examinar si las medidas nacionales
controvertidas se adoptaron para proteger un interés legítimo, como la
seguridad pública en el sentido del artículo 21, apartado 4, párrafo segundo,
del Reglamento de concentraciones, que la validez de las decisiones de la
Comisión no puede cuestionarse en
39 Habida
cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de
España, al no haber retirado:
– las condiciones
primera a sexta, octava y decimoséptima impuestas por la resolución de la CNE,
declaradas incompatibles con
– las condiciones
primera, décima, undécima y decimoquinta modificadas, impuestas por la
resolución del Ministro, declaradas incompatibles con
Ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al
artículo 2 de cada una de estas decisiones.
Costas
40 A tenor
del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que
pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la
otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de
España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia
(Sala Tercera) decide:
1) Declarar que el Reino de
España, al no haber retirado:
– las
condiciones primera a sexta, octava y decimoséptima impuestas por la resolución
de
– las
condiciones primera, décima, undécima y decimoquinta modificadas, impuestas por
la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, declaradas
incompatibles con
Ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al
artículo 2 de cada una de estas decisiones.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
Firmas