CORTE CONSTITUCIONAL
SALA SEXTA DE REVISIÓN
MAGISTRADO PONENTE: DR. MARCO
T-747 DE 2002
ACCIÓN DE TUTELA-
Improcedente para cuestionar sanciones administrativas ante la idoneidad de los
medios ordinarios de defensa
Dado el carácter
administrativo de las determinaciones tomadas en las resoluciones de la
Superintendencia de Industria y Comercio y que han motivado la presente tutela,
la vía adecuada para controvertirlas es la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Como la tutela es una acción subsidiaria, no está llamada a prosperar.
PUBLICIDAD ENGAÑOSA-
Sanciones -/FACULTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN
Características del poder de
policía
No existe la menor duda de que
la sanción pecuniaria impuesta en el artículo 1° de la resolución 9978/01, la suspensión
decretada en el artículo 2°, la publicación ordenada en el artículo 3° y la
notificación ordenada en el artículo 4° de la misma resolución corresponden a
las atribuciones señaladas en el artículo 32 del decreto 3466/82. El contexto
de todo el procedimiento efectuado en la Superintendencia de Industria y Comercio
indica que la sociedad sabía que era en uso de funciones administrativas la
investigación que se le adelantaba porque así expresamente se le señaló desde
el principio y porque el procedimiento se sujetó al artículo 28 del decreto
3466/82 y los términos establecidos obedecieron a actuaciones propias de dicha
función administrativa, tanto que se dio por agotada la vía gubernativa y no se
ordenó indemnización alguna. Las circunstancias mismas de toda la actuación
apuntan a lo administrativo. En efecto, se inició el trámite como asunto
administrativo, se actuó de manera oficiosa y con fines preventivos, y la finalidad
perseguida fue proteger al consumidor, aspectos éstos que constituyen
características del poder de policía.
No se generó litigio alguno
entre alguno de los consumidores y el productor, ni se ordenó el resarcimiento de
perjuicios. Aunque se hizo referencia a la determinación del artículo 145 de la
ley 446 de 1998, esto no afectó las facultades administrativas consagradas en
el Estatuto del Consumidor. Por consiguiente, el punto de la excepción de
inconstitucionalidad del artículo 145 de la ley 446 de 1998, pasa a ser
irrelevante en
SUPERINTENDENCIAS-Si
hay duda sobre la clase de funciones que ejercen debe definirse por la jurisdicción
contencioso administrativa
Los pronunciamientos de la
Superintendencia de Industria y Comercio, en
DEBIDO PROCESO- Procedencia excepcional de la tutela ante perjuicio
irremediable para definir el procedimiento adelantado por las Superintendencias
en en ejercicio de sus funciones Las circunstancias
que motivaron la investigación contra EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A., el trámite dado
y las decisiones tomadas indican que se trata de funciones administrativas y no
jurisdiccionales. Pero si alguna duda surgiere, es la jurisdicción contencioso
administrativa quien
Corte Constitucional,
Sala Sexta de Revisión
Magistrado Ponente: Dr.
Marco
Sentencia T-747/02
Referencia: Expediente
T-599615
Peticionario: Exxon Mobil de Colombia S.A.
Procedencia: Juzgado 32
Civil del Circuito de Bogotá
Bogotá, D.C., doce (12)
de septiembre de dos mil dos (2002).
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia por el Juzgado 32 Civil
del Circuito de Bogotá y, en segunda instancia, por
ANTECEDENTES
Cuestión previa
1. El 19 de julio de
2000
2. La Superintendencia
de Industria y Comercio, Jefatura de División de Protección al Consumidor
efectuó unas visitas a estaciones de servicio Mobil y
constató el incumplimiento de lo ofrecido.
3. El 21 de julio de
2000, de oficio, la Superintendencia inició investigación administrativa y
solicitó algunas explicaciones. En la comunicación dirigida al representante
legal de Mobil de Colombia S.A. expresamente se dice
que por quejas telefónicas se inició “una actuación administrativa” y se citan
las siguientes normas: numerales 4, 5 y 11 del artículo 2º del decreto 2153 de
1992; artículo 114 del decreto 266 de 2000; artículos 31, 32, 14, 15y 16 del
decreto 3466 de 1982. Se dieron 15 días “para atender este requerimiento”.
4. Dentro del plazo
señalado,
5. El 10 de agosto de
2000, el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, “en uso de
sus facultades legales, en especial las que se le confirieron en los decretos
2153 de 1992, 3466 de 1982, 266 de 2000 y artículo 145 de la ley 446 de
6. Contra
7. El 1º de noviembre de
2000 la Superintendencia le comunicó al representante legal de Mobil de Colombia S.A. que “Teniendo en cuenta que
8. El 29 de marzo de
2001 el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, con
fundamento en los decretos 2153 de 1992, 3466 de 1982 (normas citadas al
iniciarse la investigación) y además con base en el “artículo 145 de la ley 446
de
“ARTICULO PRIMERO:
Imponer una sanción pecuniaria a Mobil de Colombia S.
A., identificada con 860.007.550-1, por la suma de veintiocho millones
seiscientos mil pesos ($28’600.000, oo) equivalente a
cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por los hechos
descritos en la parte motiva de esta providencia...
“ARTICULO SEGUNDO:
Ordenar, en ejercicio del poder de policía, a
“ARTICULO TERCERO:
Ordenar a
“ARTICULO CUARTO:
Notifíquese personalmente el contenido de
9. El 23 de mayo de 2001
la apoderada de EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. (antes Mobil
de Colombia S.A.) interpuso el recurso de reposición contra la Resolución 9978.
10. El 19 de septiembre
de 2001 se definió el recurso de reposición, mediante Resolución 30100. Se
confirmó en todas sus partes la resolución original, se ordenó la notificación y
se determinó “que en su contra no procede recurso alguno, quedando agotada la
vía gubernativa”.
11. El 22 de febrero de
2002, EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A., mediante apoderado instaura acción de
tutela contra la Superintendencia de Industria y Comercio porque considera que
se le ha violado
Motivos por los cuales
se instaura la presente tutela
El peticionario de la
tutela considera que la Superintendencia de Industria y Comercio, en las
Resoluciones antes citadas, incurrió en una vía de hecho por las razones que se
resumen de la siguiente forma:
1ª. La Superintendencia
solicitó a
2ª. Debido a la anterior
omisión se afectaron los derechos de contradicción y controversia puesto que
debe existir claridad desde la iniciación misma del trámite sobre las normas y la
naturaleza de la función que se está ejerciendo, puesto que el principio de
publicidad es garantía de imparcialidad.
3ª.
4ª. En los considerandos de las resoluciones objetadas, la
Superintendencia de Industria y Comercio señaló que no solo estaba ejerciendo
funciones administrativas sino también jurisdiccionales.
5ª. En la parte
resolutiva de las Resoluciones la Superintendencia de Industria y Comercio adoptó
decisiones jurisdiccionales y esto significó una competencia a prevención.
Deduce lo anterior del hecho de que se dictaron órdenes “a favor de terceros
que no se hicieron parte en el proceso judicial, y al ejercer funciones propias
de la rama jurisdiccional correspondientes a procesos de acciones de grupo”.
Resalta que hubo una decisión a título de efectividad de la garantía al ordenar
que se publicaran avisos que decían que se reintegraría el valor de lo pagado a
quien devolviera el objeto promocionado.
6ª. Como se trataba de
una competencia a prevención, la Superintendencia solo se podía pronunciar
acerca de las pretensiones que le hubieran sido planteadas mediante petición de
parte y resulta que el proceso se inició de oficio, hubo fallo extra y ultra petita, se pronunció a favor de consumidores indeterminados
que jamás han pedido reintegro de lo pagado ni desistido del contrato, es
decir, que se adoptaron decisiones a favor de terceros sin que éstos hubieran
vencido en juicio a la sociedad tutelante.
7ª. Plantea la excepción
de inconstitucionalidad del artículo 145 de la ley 446 de 1998 que faculta a la
Superintendencia de Industria y Comercio para ejercer funciones
jurisdiccionales en asuntos vinculados con derechos del consumidor. Solicita la
inaplicación de dicho artículo 145 de la ley 446 de 1998 porque en su sentir la
C-1641 de 2000 consigna razones que motivaron la inexequibilidad
del artículo 146 de la ley 446 de 1998 y esas razones serían las mismas que
motivarían la inaplicación por inconstitucional del artículo 145 de la misma
ley.
8ª. Dice que los actos
acusados de naturaleza jurisdiccional escapan a la jurisdicción contencioso administrativa, contra ellas no procede el
recurso de apelación ante la jurisdicción ordinaria y por consiguiente la única
vía es la tutela.
9ª. No obstante lo
expresado en el punto anterior, en gracia de discusión plantea la tutela como
mecanismo transitorio para evitar los perjuicios irremediables morales (sufrir
la violación del debido proceso, haber sido supuestamente vencido en juicio, afectar
el buen nombre por la publicación) y perjuicios irremediables materiales
(peligro de multas sucesivas, repercusiones económicas a favor de terceros,
adopción de medidas inmediatas).
PRUEBAS
Dentro del acervo
probatorio que obra en el expediente, merecen destacarse los siguientes elementos
de juicio:
a. Acto administrativo
de 21 de julio de 2000 del Jefe de la División de Protección al Consumidor de
la Superintendencia de Industria y Comercio comunicando a EXXON MOBIL DE
COLOMBIA S.A. la iniciación de una investigación administrativa.
b. Resolución 19187 de
10 de agosto de 2000 imponiendo una sanción contra EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A.
y tomando otras determinaciones. c. Reposición interpuesta contra
d. Acto administrativo
00054847 00000012 de 1 de noviembre de 2000 que dejó sin piso lo ordenado el 21
de julio de 2000, debido a una declaratoria de inexequibilidad
del decreto 266/00; y nuevamente abre oficio de investigación administrativa
contra la citada sociedad.
e. Resolución 9978 de 29
de marzo de 2001 imponiendo una sanción y tomando otras determinaciones contra
EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A.
f. Recurso de reposición
contra
g. Resolución 30100 de
19 de septiembre de 2001 confirmado la Resolución 9978.
h. Copias presentadas en
la Superintendencia de Industria y Comercio por la sociedad mencionada para
demostrar que pagó premios ofrecidos, que hubo previa autorización de Ecosalud por haberse llenados los requisitos exigidos.
i. Respuestas a
j. Certificado de
existencia y representación de
SENTENCIAS OBJETO DE
REVISION
Conoció en primera
instancia el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá y dictó sentencia el 11 de
marzo de 2002. Negó la tutela no solamente porque consideró que existía otro medio
de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso
administrativa, sino porque, en su criterio, la cita del artículo 145 de la ley
446/98 es prácticamente irrelevante puesto que no tuvo una aplicación concreta
en la determinación que tomó la Superintendencia de Industria y Comercio. El
a-quo hizo un análisis de fondo para sustentar que las decisiones fueron de
carácter administrativo. Es importante transcribir dicho análisis:
“4. Revisado el
procedimiento adelantado por la entidad accionada y que condujo a sancionar a
“Además obsérvese, que
el artículo 145 de la ley 446 de 1998, no le quita a la Superintendencia de Industria
y Comercio, las facultades que tiene en materia de protección al consumidor,
pues el inciso 1° refiere que ‘...ejercerá a prevención, las siguientes
atribuciones en materia de protección al consumidor, sin perjuicio de otras
facultades que por disposición legal le corresponda’, o sea que deja vigentes
las facultades administrativas consagradas en el Estatuto del Consumidor.
“Cabe aclarar, que no es
admisible la aplicación armónica de normas que regulan sanciones de carácter administrativo,
con normas que las regulan en asuntos jurisdiccionales, porque sólo son
aplicables las que se establezcan para cada uno de los respectivos
procedimientos, pero el procedimiento adelantado por la entidad demandada, no
obstante que en
“Interpreta el Despacho,
que la suspensión de la propaganda, como la orden de publicar el texto de la
leyenda o proclama redactada por la entidad investigadora, armoniza plenamente
con la facultad prevista en el artículo 32 del decreto 3466/82, que permite
ordenar que se corrija la propaganda y que se tomen las medidas necesarias para
evitar que se incurra nuevamente en error o que se cause daño o perjuicio a los
consumidores.
“Al haberse señalado que
los consumidores que no estuvieren conformes con el incentivo recibido, quedaban
facultados para hacer devolución de los objetos y recobrar el dinero que
hubieren pagado, con ello no se concretó una indemnización a favor de terceros
como medida de carácter jurisdiccional, como lo pregona la accionante,
sino que se trata de una medida propia del poder de policía, que está orientada
a permitir que mediante un mecanismo fácil el consumidor pueda satisfacer su
inconformidad por el engaño o error en que incurrió.
“En punto de la
inconstitucionalidad del artículo 145 de la ley 446 de 1998, como no tuvo aplicación
concreta, no es del caso entrar a analizar si procede la aplicación de la
excepción de inconstitucionalidad, pero resulta pertinente señalar, que no es
tan evidente su contrariedad con la Constitución, podría caber la constitucionalidad
condicionada, en el mismo sentido que se determinó para los artículos 143 y 144
de
En segunda instancia,
“Así las cosas, enterada
la sociedad accionante del trámite en su contra
adelantado por la accionada y de la decisión por ésta tomada, agotando aquella la vía gubernativa, al haber interpuesto el recurso que contra la decisión
procedía, no queda otra vía para la accionante que
acudir ante los jueces administrativos, que no el de tutela, para que sean
ellos los que en últimas definan sobre la ‘legalidad’ de la resolución en su
contra proferida, y alegada a través de este especial mecanismo.
“Y es que, si hipotética
o eventualmente la accionada profirió órdenes por fuera de los límites de su competencia,
tal como lo pretende hacer ver la accionante, será
precisamente el juez administrativo correspondiente el que defina lo pertinente
al punto, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en la decisión que
legalmente corresponda.
“Ahora bien, tampoco
esta Sala procederá a hacer pronunciamientos sobre la excepción de inconstitucionalidad
del artículo 145 de la ley 446 de 1998, también pretendido por la accionante, toda vez que esta Sala no está haciendo juicio
alguno por el cual deba aplicar la referida norma, sino que simplemente fue
puesta en su conocimiento la conducta de la Superintendencia de Industria y
Comercio al proferir una resolución que en sentir de la accionante
afectó sus intereses.
“Y por último, no se
accederá a la suspensión de las resoluciones 9978 y 30100 de 2001, pretendida
por el accionante, toda vez que no encuentra esta
Sala la viabilidad de ello como mecanismo transitorio, tras no verificarse la
existencia de un perjuicio irremediable tal como jurisprudencial y
doctrinariamente
FUNDAMENTOS Y
CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
Esta Corte es competente
para revisar el fallo de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de
EL ASUNTO JURIDICO A
TRATAR
Hay que analizar si las
Resoluciones 9978 y 30100 de 2001 de la Superintendencia de Industria y
Comercio tienen un contenido jurisdiccional, porque si no lo tienen no habría
afectación alguna al debido proceso en razón de que
Para resolver se
considera:
1. El principio general
es que las superintendencias ejercen funciones administrativas y no jurisdiccionales
La sentencia 233/97
explicó la razón de ser de las superintendencias, de la siguiente manera:
“El artículo 150-7 de
Es, pues, constitucional
el origen de las superintendencias que van a cumplir esencialmente una función
administrativa, adecuada al cumplimiento de los fines del Estado.
El artículo 211 de
En lo que se refiere a
las superintendencias, según el artículo 66 de la ley 489 de 1998,
“Las superintendencias
son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera
que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección
y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente
de la República previa autorización legal”. No sobra agregar que los artículos
68 y 38, numeral 2, literal c) de la ley 489/98, se refirieron a las
superintendencias con personería jurídica. Y,
En la primera de ellas
(C-561/991) la Corte expresó:
“
Las superintendencias cuya
creación esta prevista constitucionalmente en el artículo 150 numeral 7, tienen
una clara función que se encuentra definida en la ley 489 de 1998, en su
artículo 66. Ahora bien, como se vio, en la norma constitucional citada, se
habilita al legislador para crear
superintendencias y
determinar su estructura, y, en cumplimiento de dicha norma constitucional, estableció
en la Ley 489 de 1998, por una parte, la existencia de superintendencias sin
personería jurídica, las cuales hacen parte del sector central de la
administración pública; y, por la otra, la existencia de superintendencias con
personería jurídica que hacen parte del sector descentralizado de la rama ejecutiva
(art. 35 numeral 1 literal e) y numeral 2 literal c).
Igualmente, la citada
ley, en sus artículos 68 y 82, se refiere a las superintendencias con
personería jurídica, como entidades descentralizadas del orden nacional con
autonomía administrativa y patrimonial, sujetas al régimen jurídico de la ley
que las crea, y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos.
Por ende, el artículo 66
de la Ley 489 de 1988, no vulnera
A su vez, en
“27. Por lo que tiene
que ver con los cargos dirigidos contra los artículos 38, 68 y 82 de la Ley
bajo examen, la Corte aprecia lo siguiente:
La Ley 489 de 1998
contempla dos variantes del concepto de superintendencia. Uno, el definido en
el artículo 66, correspondiente a la figura de superintendencias sin personería
jurídica, que son
“organismos creados por
la ley, con autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería
jurídica, que cumplen funciones
de inspección y vigilancia atribuidas por ley o mediante delegación que haga el
presidente de la República previa autorización legal.” (Resalta la Corte) Las superintendencias así definidas,
pertenecen al sector central de la Administración.
De otro lado están las
superintendencias con personería jurídica, definidas por el artículo 82 de la Ley
demandada, que “son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y
patrimonial, las cuales se ajustan al régimen jurídico contenido en la ley que
las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos.”
Nótese que la ley sólo
se refiere al cumplimiento de funciones de inspección y vigilancia respecto de las
superintendencias sin personería jurídica. Así, en principio las
superintendencias con personería no están, por definición legal, llamadas a
cumplir tal tipo de funciones. No obstante, cabe preguntarse si la ley que
llegara a crear una superintendencia con personería jurídica, constituida como
entidad descentralizada, podría atribuirle funciones de esa naturaleza. Al
respeto la Corte estima que sí podría hacerlo, por las siguientes razones:
- De conformidad con el
numeral 7º del artículo 150 de la Carta, corresponde al Congreso crear las superintendencias,
señalando sus objetivos y estructura orgánica. De esta disposición no puede extraerse
la conclusión (porque no lo dice), de que tales entidades deban pertenecer al
sector
central la Administración
nacional. Por lo tanto, el legislador sí puede crear superintendencias con personería
jurídica, en el sector descentralizado de la administración pública nacional.
- De los numerales 24 y
25 del artículo 189 de la Constitución se desprende que al Congreso corresponde
señalar las directrices a las que habrá de sujetarse el ejecutivo para el cumplimiento
de las funciones de inspección vigilancia y control a que aluden los referidos
numerales, esto es las que recaen sobre las personas que realicen actividades
financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, así como sobre
las entidades cooperativas y las mercantiles. Nada en el texto superior impide al
Congreso que, al señalar tales directrices, permita que las referidas funciones
presidenciales se transfieran a superintendencias con personería jurídica
pertenecientes a la administración descentralizada.
- Contrariamente a lo
que afirma el demandante, las funciones presidenciales de inspección vigilancia
y control son funciones de naturaleza administrativa, ya que por no involucrar
el señalamiento de políticas, no corresponden a actos de gobierno. Tampoco se
adelantan por el presidente en su condición de jefe de Estado. Así las cosas,
son de aquellas que según la jurisprudencia de esta Corporación, admiten ser
transferidas mediante desconcentración.
- El artículo 211
superior indica que la ley señalará las funciones que el Presidente de la
República podrá delegar en los superintendentes, sin distinguir si se trata de
entidades centralizadas o descentralizadas.
Todos los anteriores
textos constitucionales reseñados, interpretados armónicamente, permiten descartar
que exista una restricción impuesta al legislador, que emane de la
Constitución, que le impida la creación de superintendencias dotadas de personería
jurídica, en el sector descentralizado nacional, y el traslado a ellas de
funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control.”
Ya desde antes,
“....cumplen
atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la República
pero que éste no adelanta de manera personal y directa, por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto de los
superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley”.3
Y, la sentencia 233/97
caracterizó las funciones administrativas de las superintendencias de la
siguiente manera:
“Las Superintendencias,
de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable fundamento constitucional y,
fuera de otras tareas que les confíe la ley, ejercen ciertas funciones
asignadas al Presidente de la República, dentro de las que se cuentan las
relativas a la inspección, vigilancia y control sobre las entidades dedicadas a
las actividades referidas en el numeral 24 del artículo 189 superior, así como sobre
las cooperativas y sociedades mercantiles, conforme a la misma norma.
Importa destacar que las
funciones de inspección, vigilancia y control a las que se acaba de hacer referencia,
deben llevarse a cabo por las superintendencias encargadas, bajo la orientación
del Presidente de la República que es el titular de las respectivas
competencias y, en todo caso, con absoluto ceñimiento a las pautas contenidas
en la ley, ya que el numeral 24 del artículo 189 de
Se deduce de los
anteriores predicados que el desempeño de las competencias atribuidas a algunas
superintendencias en lo atinente a la inspección, vigilancia y control está
condicionado a la cabal observancia de las directrices que la ley trace con
arreglo a criterios estables que, sin embargo, no impiden la actuación ágil y
oportuna de estos organismos, encargados de verificar en la práctica la transparencia
de las operaciones sometidas a su escrutinio, ni enervan la flexibilidad por
estos requerida para hacer efectivos en las situaciones concretas los
postulados constitucionales y legales, todo lo cual exige que se los dote de
los instrumentos y de las atribuciones necesarias”.
Una
Artículo 2º. Funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio
ejercerá las siguientes funciones:
4. Velar por la
observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a que se refiere
este decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya
competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer
las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que
resulten pertinentes.
5. Imponer, previas
explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que
sean pertinentes por violación
“..........
11. Practicar visitas de
inspección con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales
cuyo control le compete y adoptar las medidas que correspondan, conforme a la
ley.”
También son invocados
por las resoluciones de la Superintendencia de Industria y Comercio que han
dado origen a la presente tutela, los siguientes artículos del DECRETO 3466 DE 1982:
“Artículo 14. Marcas, leyendas y propagandas. Toda información que se dé al consumidor acerca de los
componentes y propiedades de los bienes y servicios que le ofrezcan al público
deberá ser veraz y suficientes. Están prohibidas, por
lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no correspondan
a la realidad, así como las que induzcan o puedan inducir error respecto de la
naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el
volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las características,
las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o
servicios ofrecidos.
Tratándose de productos
(bienes
Artículo 15. Propaganda
con imágenes. Cuando la propaganda
comercial de un bien o de un conjunto de bienes se haga utilizando imágenes del
bien o del conjunto, como cuando en su envase o empaque, o en etiquetas
adheridas al envase o empaque, o en cualquier otro medio de publicidad empleado
para hacer la propaganda, aparezcan películas, fotografías o dibujos del bien o
del conjunto de bienes, la calidad de uno o del otro, contenida dentro de
envase o empaque, deberá ser, como mínimo, la que aparezca en las imágenes
empleadas en
Artículo 16. Propaganda
comercial con incentivos. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 77 del Código de Comercio, los
productores serán responsables ante los consumidores, en los términos de los artículos
31 y 32 de este Decreto, por la propaganda comercial que se haga por el sistema
de incentivos al consumidor, tales como el ofrecimiento de rifas, sorteos,
cupones, vales, fotos, figuras, afiches, imágenes o cualquier otro tipo de
representación de personas, animales o cosas, y el ofrecimiento de dinero o de
cualquier retribución en especie, en los siguientes casos:
a) Cuando dicha
propaganda no corresponda a la realidad, lo cual se entiende por el hecho de
que no se satisfagan los incentivos al consumidor en la oportunidad indicada
para su satisfacción, dentro del plazo en el cual se utilice este tipo de
propaganda comercial, y
b) Cuando con la
propaganda de que trata
Para efectos de lo
dispuesto en este artículo, en la propaganda se indicará la fecha exacta hasta
la cual será válido el ofrecimiento de los incentivos.
Artículo 31.
Responsabilidad de los productos en razón de las marcas, las leyendas y la
propaganda comercial. Todo
productor es responsable por las marcas y leyendas que exhiban sus productos (bienes
Se consideran contrarias
a la realidad o que inducen a error, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial
que no correspondan, en todo o en parte, a las condiciones de calidad e
idoneidad registradas, o a las contenidas en las licencias expedidas o en las
normas técnicas oficializadas, o a las reconocidas ordinaria y habitualmente
cuando se trate de bienes y servicios cuya calidad e idoneidad no hayan sido registradas,
no siendo obligatorio su registro.
Artículo 32. Sanciones
administrativas relacionadas con la responsabilidad de los productores en razón
de las marcas, las leyendas y
El productor solo podrá
ser exonerado de responsabilidad cuando demuestre que la marca, la leyenda o la
propaganda comercial fue adulterada o suplantada sin que hubiese podido evitar
la adulteración o suplantación.”
No obstante que las
funciones naturales de las superintendencias son administrativas, excepcionalmente
puede ejercer funciones jurisdiccionales.
2. La competencia
jurisdiccional de las superintendencias es constitucional, pero es excepcional
“5. La Constitución
señala que en principio corresponde a las autoridades judiciales ejercer las
funciones judiciales, pero autoriza a la ley para que excepcionalmente y en
materias precisas confiera a las autoridades administrativas el ejercicio de
una función de esta naturaleza, siempre y cuando no se trate de adelantar la
instrucción de sumarios ni de juzgar delitos (CP art. 116). En ocasiones
anteriores, esta Corte Constitucional ha indicado hasta donde puede la ley
conferir esas atribuciones a las autoridades administrativas4, análisis que se
sintetiza a continuación.........
7- Por consiguiente, con
base en esos criterios, la Corte ya había admitido que la ley confiriera
funciones judiciales a las superintendencias. Así,
En reciente sentencia,
C-415/025,
“31. Esta Corporación ha
explicado en múltiples oportunidades6 el alcance que tiene la excepción consagrada
en el artículo 116 Superior. Al respecto ha indicado que en esta disposición el
Constituyente consagró de forma clara y precisa, que si bien dentro de la
estructura del Estado corresponde al poder judicial la administración de
justicia, excepcionalmente la ley puede atribuirle facultades jurisdiccionales a
las autoridades administrativas.......
33. De igual forma, y
para el caso concreto de las superintendencias, desde
34. Esa posición fue
reiterada también en las sentencias C -384 de 20007 y C-1641 de 20008 en donde además
fueron precisándose las características que deben tener las autoridades
administrativas sobre las cuales son delegadas facultades jurisdiccionales. En
este contexto, la ley 446 de 1998 previó la posibilidad de poder apelar
excepcionalmente ante las autoridades judiciales, los actos en los cuales las
superintendencias se declaran incompetentes o la del fallo definitivo. “
Es decir que en virtud
de la ley 446/98 a la Superintendencia de Industria y Comercio se le han
trasladado funciones correspondientes a los jueces, pero de manera excepcional.
Dice la norma de la ley
446/98 que es citada en las Resoluciones criticadas en la solicitud de tutela:
“Artículo 145. Atribuciones en materia de protección al
consumidor. La Superintendencia de Industria
y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de
protección del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por
disposición legal le correspondan:
a) Ordenar el cese y la
difusión correctiva,
c) Emitir las órdenes
necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la
producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un término de
treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte
la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el
producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores;
d) Asumir, cuando las
necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u
organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones
legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que
corresponda.”
Para adoptar una
decisión jurisdiccional, la superintendencia debe sujetarse a un procedimiento
especial. Figura en el artículo 148 de la ley 446/98. Este artículo fue subrogado
por el artículo 52 de la ley 510/99 que reza:
“Artículo 52. El
artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
“Artículo 148. El
procedimiento que utilizarán las Superintendencias en el trámite de los asuntos
de que trata esta parte será el previsto en
“Las Superintendencias
deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de los treinta (30)
días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la petición de manera
completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las notificaciones, la
práctica de pruebas y los recursos interpuestos interrumpirán el término
establecido para decidir en forma definitiva.
“Los actos que dicten
las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán
acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la
decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas.
“Las notificaciones
personales que deban surtirse durante estos procesos, respecto de las entidades
vigiladas se realizarán depositando copia de la petición junto con sus anexos,
en el casillero asignado por
“Parágrafo 3. En firme
la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de las conductas
constitutivas de competencia desleal, el afectado contará con quince (15) días
hábiles para solicitar la liquidación de los perjuicios correspondientes, lo
cual se resolverá como un trámite incidental según lo previsto en el Código de
Procedimiento Civil.”
La C-384/00 se refirió a
la demanda contra el artículo que subrogó al artículo 148 de la ley 446/98, y
determinó:
“Primero: Declarar
EXEQUIBLE el inciso 3° del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, bajo el entendido
de que no impide el ejercicio de la acción de tutela contra las providencia
adoptadas por las superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales,
ni las acciones contencioso administrativas en caso que dichos entes actuaren
excediendo sus competencias jurisdiccionales.”
A su vez,
Tercero: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 52 de la ley 510 de 1999 que modificó el artículo 148 de
la ley 446 de 1998, pero únicamente por los cargos estudiados en esta
sentencia, y con excepción del parágrafo primero que se declara INEXEQUIBLE.
Así mismo, se exceptúa el inciso tercero de ese mismo artículo, que no fue
analizado por ya haber sido declarado exequible por
Y
“Primero. Declarar
EXEQUIBLE el inciso 3º parcial del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado
por el artículo 52 de la ley 510 de 1999, bajo el entendido que la expresión
“ante las mismas” se refiere a las autoridades judiciales en los términos
señalados en la parte motiva de esta sentencia”.
Por consiguiente, están señaladas las excepcionales funciones judiciales en cabeza
de las superintendencias y el procedimiento pertinente.
3. El ejercicio de
funciones judiciales por la superintendencia se condiciona a precisas características
En
“En este punto, es
necesario efectuar una breve síntesis de los argumentos y conclusiones a los que
se ha llegado en las anteriores páginas.
En primer lugar, los
artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de Industria
y Comercio funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de
competencia desleal.
Segundo, las funciones
jurisdiccionales son aquellas que ya venían ejerciendo los jueces de la República
en aplicación de la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios
constitucionales de igualdad y de excepcionalidad en la atribución de este tipo
de funciones a entidades administrativas. Ello excluye del carácter
jurisdiccional, atribuciones tales como las de imponer las multas y sanciones
pecuniarias establecidas en el artículo 4 del D. 2153 de 1992, abstenerse de
dar trámite a las quejas que no sean significativas, o llevar registros.
Tercero, es
indispensable que al ciudadano objeto de la investigación adelantada por la
Superintendencia, se le haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en
cada caso: la jurisdiccional, o la administrativa.
Cuarto, en todo caso
debe garantizarse la independencia del funcionario judicial, por lo cual se condicionará
la constitucionalidad
Partiendo de la base
anterior, se dará una respuesta a los cargos formulados en la demanda.”
4. Lo normal es que la
superintendencia ejercite funciones administrativas y en caso de duda será la
jurisdicción contencioso administrativa quien definirá la controversia
Para esta Sala de
Revisión, los pronunciamientos de la Superintendencia de Industria y Comercio,
en
La mencionada sentencia
de constitucionalidad dice, en uno de sus apartes: “La solución a un problema
interpretativo sobre la determinación del sentido de una excepción, necesitará entonces
que previamente sea fijado el alcance del enunciado normativo y de los
supuestos fácticos previstos.” Y, reitera la argumentación de la siguiente
manera:
“... Y por tal razón, el
Constituyente previó que el traslado de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas tuviera un carácter excepcional.
Las normas de excepción
y los fines con los cuales éstas han sido consagradas, deben ser interpretadas restrictivamente.
Si el deseo del Constituyente es que por regla general administre justicia la
rama judicial, la interpretación teleológica de una norma de acuerdo con la
Constitución debe buscar satisfacer primero dicho objetivo. Esto quiere decir que
en caso de duda frente a una facultad jurisdiccional otorgada a una autoridad
administrativa, debe interpretarse que la facultad para conocer de ese asunto radica
en las autoridades judiciales de acuerdo con las reglas generales de
competencia.
26. En conclusión, a
menos que explícita y claramente el legislador no lo exprese, las facultades jurisdiccionales
deben ser ejercidas por la rama judicial. Con base en estos criterios una
conclusión se impone sobre la interpretación del artículo acusado. En virtud
del principio de excepcionalidad en la atribución de facultades
jurisdiccionales a las autoridades administrativas, debe entenderse que cuando
no existe claridad sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la
competencia sigue en cabeza de la rama judicial del poder público.”
Si algún interesado
plantea la discusión, pese al señalamiento preciso que se hace de estarse
actuando dentro de las funciones administrativas, este aspecto debe ser
dilucidado por la jurisdicción contencioso
administrativa.
“La Corte entiende que,
actuando por fuera de sus propia competencia jurisdiccional, los actos de las
superintendencias no podrían en propiedad ser considerados como actos
jurisdiccionales. En efecto, como lo excepcional es la atribución a la
Administración de funciones de dicha naturaleza, aquellos actos que rebasen los
límites de la competencia judicial atribuida deben tenerse como actos
administrativos, por razón de ser ésta la forma general del actuar de tales
entes. Es decir, de conformidad con un criterio orgánico, que es que usualmente
prevalece para determinar la naturaleza jurídica de los actos emanados de los
distintos órganos del poder público, el actuar de la administración
en esas circunstancias
sería administrativo y no jurisdiccional, sometido, por lo tanto, a las
acciones y recursos que de manera general proceden contra los actos
administrativos ante la justicia contencioso administrativa. Con esta salvedad
adicional, la Corte declarará la exequibilidad de la
disposición bajo examen.”
Es decir que el criterio
orgánico es el que preferencialmente determina la
naturaleza jurídica de los actos que, en
CASO CONCRETO
Dado el carácter
administrativo de las determinaciones tomadas en las resoluciones de la
Superintendencia de Industria y Comercio y que han motivado la presente tutela,
la vía adecuada para controvertirlas es
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como la tutela es una acción
subsidiaria, no está llamada a prosperar. Se respalda la anterior afirmación en
las siguientes consideraciones, con respaldo suficiente dentro del expediente:
1ª. A EXXON MOBIL DE
COLOMBIA S.A. se le comunicó que se le iniciaría una investigación administrativa y se citaron como normas que respaldaban tal
determinación los decretos relativos a la facultad que tiene la
Superintendencia para tal clase de investigaciones de carácter administrativo.
2ª. EXXON MOBIL DE
COLOMBIA S.A. fue notificada debidamente, se le corrió traslado, presentó
pruebas y formuló por escrito sus puntos de vista, todo esto dentro del procedimiento
administrativo pertinente.
3ª. Las Resoluciones que
definieron el caso, distinguidas con los Nos. 9978 y 38100 de 2001, citaron, en
el encabezamiento y en los considerandos no solo los
artículos que respaldan las funciones administrativas, sino que se agregó el
artículo 145 de la ley 446 de 1998 que hace referencia a procedimiento
jurisdiccional. Sin embargo, la parte motiva de la Resolución 9978 que impuso
la sanción finaliza haciendo una aclaración que no deja duda sobre el carácter
administrativo y deja abierta la posibilidad para que por cuerda separada se
tramiten las controversias jurisdiccionales. Dice la mencionada resolución:
“Sin perjuicio de lo
anterior, es importante resaltar para el caso que nos ocupa que el bien
jurídico que se tutela a través
Esta Resolución fue
confirmada por la Resolución 38100 de 2001.
4ª. EXXON MOBIL DE
COLOMBIA S.A. fue notificada de las resoluciones proferidas en su contra,
interpuso recurso y por ende quedó agotada la vía gubernativa. De lo dicho
hasta acá se infiere que
5ª. Quien instaura la
tutela considera que la Superintendencia de Industria y Comercio adelantó una
investigación administrativa en su contra y su crítica radica en que en las resoluciones
proferidas existe invocaciones propias de un proceso jurisdiccional y se tomaron
decisiones jurisdiccionales; basa lo anterior en la referencia que se hizo al
artículo 145 de la ley 446 de 1998. Para el tutelante
se ha incurrido en una vía de hecho y se le ha afectado el debido proceso por
las razones ya reseñadas en el texto de este fallo.
6ª. La entidad contra
quien se dirige la tutela le respondió al juez de primera instancia que “solo
ejerció facultades administrativas”, niega que se tratara de una investigación de
connotación jurisdiccional: “no siendo de recibo las afirmaciones expuestas
sobre el adelantamiento de un proceso de carácter jurisdiccional y que le fuera
ocultado al accionante”.
Respecto a la mención de
una norma de la ley 446/98, la Superintendencia de Industria y Comercio
precisa:
“Ahora bien, en cuanto a
la alusión que se hace en los actos administrativos antes referidos, del
artículo 145 de la ley 446 de 1998, ello obedece simplemente a una mención
sobre la facultad adicional que con carácter jurisdiccional también le ha sido
otorgada a esta Entidad, pero que no fue ejercida en
Es, pues, categórica la
apreciación de la Superintendencia de Industria y Comercio: no ejercitó en
7ª. El juez de primera
instancia, en la tutela, también consideró que las decisiones contenidas en la
parte resolutiva de la resolución 9978 (que fue confirmada) son de carácter administrativo
y no jurisdiccional, como se indicó al principio
Lo planteado en los
anteriores numerales 5, 6 y 7 obliga a analizar la parte resolutiva del la Resolución
9978/01 que fue confirmada por la Resolución 38100 de 2001, para ver si se trata
o no de decisiones jurisdiccionales, como lo sostiene el peticionario de la
tutela.
La decisión es del
siguiente tenor:
“ARTICULO PRIMERO: Imponer una sanción pecuniaria a Mobil de
Colombia S. A., identificada con 860.007.550-1, por la suma de veintiocho millones
seiscientos mil pesos ($28’600.000, oo) equivalente a
cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por los hechos
descritos en la parte motiva de esta providencia.
PARAGRAFO. El valor de la sanción pecuniaria que por esta resolución
se impone, deberá consignarse en efectivo o en cheque de gerencia en el Banco
Popular cuenta No. 050-00110-6, código rentístico No. 03 o, en aquellos
municipios donde no hubiere ofi cina
del Banco Popular, en el Banco Agrario, cuenta No. 070020010-
“ARTICULO SEGUNDO: Ordenar, en ejercicio del poder de policía, a
PARAGRAFO. Esta orden la deberá cumplir, sin perjuicio de que se
haya realizado efectivamente la rifa y la entrega de las motocicletas
anunciadas, en los términos y las condiciones establecidas en Ecosalud, y de la información presentada a esta
Superintendencia, sobre la realización del sorteo de la motos publicitadas, las
personas que fueron beneficiadas con tales premios y la constancia de la entrega
de las mismas a los ganadores.
“ARTICULO TERCERO: Ordenar a
PARAGRAFO. El cumplimiento de la orden que se imparte en esta
resolución deberá acreditarse ante la División de Protección del Consumidor de
la Superintendencia de Industria y Comercio dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a su ejecutoria. El retraso en este proceder causará una
multa adicional a favor del Tesoro Público por el equivalente de una séptima
parte del salario mínimo legal mensual por cada día de retardo”.
“ARTICULO CUARTO: Notifíquese personalmente en contenido de
Las órdenes dadas en la
parte resolutiva anteriormente citada se compaginan con lo que dice el artículo
32 del decreto 3466/82 que se refiere exactamente a las sanciones administrativas.
Expresa la norma:
“ARTÍCULO 32. Sanciones administrativas relacionadas con
la responsabilidad de los productores en razón de las marcas, las leyendas y
No existe la menor duda
de que la sanción pecuniaria impuesta en el artículo 1º de la resolución
9978/01, la suspensión decretada en el artículo 2º, la publicación ordenada en
el artículo 3º y la notificación ordenada en el artículo 4º de la misma
resolución corresponden a las atribuciones señaladas en el artículo 32 del
decreto 3466/82 . Para esta Sala de Revisión, la determinación que hace parte
del artículo 3º consistente en que “cualquier persona que haya adquirido una
camiseta y una bandera en cualquiera de las estaciones de Servicio Mobil, con motivo de
Además, el contexto de
todo el procedimiento efectuado en la Superintendencia de Industria y Comercio
indica que
Las circunstancias
mismas de toda la actuación apuntan a lo administrativo. En efecto, se inició
el trámite como asunto administrativo, se actuó de manera oficiosa y con fines preventivos,
y la finalidad perseguida fue proteger al consumidor, aspectos éstos que constituyen
características del poder de policía. No se generó litigio alguno entre alguno de
los consumidores y el productor, ni se ordenó el resarcimiento de perjuicios.
Aunque se hizo referencia a la determinación del artículo 145 de la ley 446 de
1998, esto no afectó las facultades administrativas consagradas en el Estatuto
del Consumidor. Por consiguiente, el punto de la excepción de
inconstitucionalidad del artículo 145 de la ley 446 de 1998, pasa a ser
irrelevante en
Las razones anteriores
demuestran que la tutela no puede prosperar como se solicita en la petición
principal de la demanda.
Tampoco puede
considerarse que se estaría ante una tutela como mecanismo transitorio porque
no está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable. El tutelante lo invoca pero no lo demostró. Se limitó a decir
que se incurría en perjuicios materiales y morales. Los perjuicios morales los
respalda en la presunta violación del debido proceso, no haber sido vencido en
juicio, afectar el buen nombre por la publicación; si así fuere, toda violación
de derechos fundamentales implicaría incurrir en perjuicios morales y de ahí se
deduciría la posibilidad del mecanismo transitorio; esto no es correcto porque
el mecanismo transitorio se colige de las características de inminencia,
gravedad y urgencia y, en
DECISION
En mérito de lo
expuesto,
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia
SEGUNDO. Por el juzgador de primera instancia, LÍBRESE la
comunicación prevista por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de
MARCO
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT Magistrado