Corte Constitucional
Sala Plena
Magistrado
Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
C-415 de 2002
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Traslado de
facultades jurisdiccionales
RAMA JUDICIAL-Ejercicio de facultades
jurisdiccionales/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD EN AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Atribución de facultades jurisdiccionales
A menos que explícita y claramente el
legislador no lo exprese, las facultades jurisdiccionales deben ser ejercidas
por la rama judicial. Con base en estos criterios una conclusión se impone
sobre la interpretación del artículo acusado. En virtud del principio de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad
sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza
de la rama judicial del poder público.
INTERPRETACION DE NORMA
ACUSADA-Argumento sistemático
INTERPRETACION SISTEMATICA-Alcance
La interpretación sistémica con el
conjunto de la Constitución, debe buscar en casos de duda, que en la medida de
lo posible no sean nugatorias las garantías otorgadas a las personas, sino que
por el contrario la norma jurídica sea interpretada “como parte de un todo cuyo
significado y alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al cual
pertenece” .
PRINCIPIO DE INTEGRIDAD Y COHERENCIA EN
INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA/ SUPERINTENDENCIA-Apelación ante autoridad
judicial en declaración de incompetencia y fallo definitivo
La interpretación más acorde con el
principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende que la
disposición estipula que el recurso de apelación contra la decisión en la cual
se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las
autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico
y sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios
sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal comprensión
del artículo acusado, respeta el principio constitucional de excepcionalidad en
la atribución de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas
y evita efectos traumáticos para el aparato judicial, que se producirían cuando
existen dos interpretaciones contrarias sobre una misma disposición.
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio de
facultades jurisdiccionales/SUPERINTENDENCIA Ejercicio de facultad
jurisdiccional
APELACION-Significado
La apelación es un recurso por medio
del cual el ordenamiento permite que el superior jerárquico de quien ha tenido
que conocer una causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un
proceso. Por medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para
la corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de
decisión y para el control mismo de la función judicial.
APELACION-Discrecionalidad
del legislador en establecimiento de procedencia
APELACION-Eliminación no
afecta necesariamente el debido proceso/PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA-No
es absoluto
APELACION-Previsión
amplia derecho de acción y posibilidad de defensa
JUEZ NATURAL-Garantía
APELACION-Requerimientos
para decisión
DERECHO AL JUEZ NATURAL-Garantía
fundamental y elemento inescindible del debido
proceso
JUEZ NATURAL-Exigencias y
límites especiales al legislador respecto de Constitución
PRINCIPIO DE UNIDAD
JURISDICCIONAL/APELACION-Identificación de autoridad judicial competente para
trámite
SUPERINTENDENCIA-Funciones
jurisdiccionales/PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL EN SUPERINTENDENCIA-Alcance/
FACULTADES JURISDICCIONALES-Procedimiento aplicable-
DECISIONES JURISDICCIONALES- Requisitos
para la procedencia de la apelación-
En los casos en los cuales una
superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales, esa autoridad administrativa
se convierte en un juez que debe interpretar la ley, darle aplicación, dirimir confl ictos
NORMA ACUSADA-Condicionamiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No
retroactividad de fallos
Corte Constitucional, Sala Plena
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett
Sentencia C-415/02
Referencia: expediente D-3678
Demanda de inconstitucionalidad contra
el inciso tercero parcial del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 modifi cado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999.
Demandante:
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo
de dos mil dos (2002)
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad,
Cumplidos los trámites procesales y
legales propios del proceso de constitucionalidad,
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma
demandada y se subraya el aparte impugnado.
LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Diario Oficial No. 43.335, de 8 de
julio de 1998
Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifi
can algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifi can
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
“ARTICULO 148. PROCEDIMIENTO. (Artículo modifi cado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999). El
procedimiento que utilizarán las superintendencias en el trámite de los asuntos
de que trata esta parte será el previsto en
Las superintendencias deberán proferir
la decisión defi nitiva
dentro del término de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en
que se reciba la petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite
del proceso las notifi caciones,
la práctica de pruebas y los recursos interpuestos interrumpirán el término
establecido para decidir en forma defi nitiva. Los actos que dicten las superintendencias en uso
de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las
autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren
incompetentes y la del fallo defi nitivo,
serán apelables ante las mismas.(...)
III. DEMANDA
El demandante considera que la norma
parcialmente acusada, viola los artículos 13 y 29 de
Aduce que las normas vulneran
Por tanto, considera que para
garantizar este derecho, debe preverse que el recurso pueda surtirse en las
mismas condiciones. Por medio de auto del 27 de agosto de 2001, fue rechazada
la presente demanda. El magistrado sustanciador
consideró que respecto del precepto, ya existía un pronunciamiento por parte de
la Corte, en el cual éste había sido declarado exequible en
La accionante
elevó recurso de suplica dentro de la oportunidad procesal. Alegó que en el caso
presente no existe cosa juzgada absoluta, porque en el fallo que declaró
exequible la norma, la Corte no analizó si procedía el recurso de apelación
ante las superintendencias. Afirma que no puede existir cosa juzgada cuando el
tema jurídico del debate no ha sido abordado previamente, tal y como ocurre en
este caso respecto de la expresión “ante las mismas”.
Por medio de auto del 10 de octubre de
2001,
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia
El ciudadano José Camilo
El interviniente
afirma que la Corte por medio de sentencias C-384 de 2000 C-1641 de 2000 y
C-501 de 2001 analizó el inciso tercero y la totalidad del artículo 52 de la
ley
510 de 1999, y declaró la exequibilidad de la norma demandada. Considera que frente a
ésta existe cosa juzgada absoluta, por lo cual la Corte debe estarse a lo
resuelto en esas sentencias.
Sin embargo, indica que si esa tesis no
es aceptada, estima que de todas maneras la norma es exequible. Argumenta que
el aparte no debe interpretarse en forma literal, pues aduce que por la
estructura interna de las superintendencias, quien resuelve el recurso de
apelación no es el mismo funcionario que decide. Asegura que en estas
entidades, la dependencia encargada de ejercer la función jurisdiccional es
quien profiere la decisión, y el superior o el jefe máximo de ésta, quien
resuelve la apelación cuando esta es planteada.
2. Superintendencia de Industria y
Comercio
El ciudadano
Según su parecer, el hecho de haber
otorgado a las superintendencias funciones jurisdiccionales no quiere decir que
para ello deba seguirse el mismo trámite surtido ante la jurisdicción
ordinaria. Considera que la consagración de la apelación ante la misma superintendencia,
debe suponer adicionalmente que los actos definitivos han sido emitidos por
funcionarios diferentes al superintendente, ya que sus decisiones, de acuerdo
con el artículo 50 del Código contencioso administrativo, no son susceptibles
de este recurso. Menciona que tal es el caso de la superintendencia que
representa. Por ejemplo, en el procedimiento especial previsto para que la
superintendencia de industria y comercio adelante las investigaciones por
competencia desleal, “no existe posibilidad de que las decisiones de apelación
sean adoptadas por un superior”, por lo cual afirma que en este caso en
concreto debe concluirse que no existe apelación.
Finalmente indica que la existencia de
dos alternativas procedimentales para hacer valer un mismo
derecho no vulnera
3. Superintendencia de Valores.
Según su opinión, con esta
interpretación de la norma no existiría vulneración al debido proceso porque el
recurso de apelación tiene que interponerse ante las autoridades judiciales, y
no ante las superintendencias, con lo cual es preservado el principio de la doble
instancia consagrado en el artículo 31 superior.
De igual forma, estima que tampoco ha
sido violado
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El Procurador General de
En este sentido, las personas tienen
Por tanto,
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Por dirigirse la demanda contra
normas contenidas en una ley de la República, es competente
Asunto preliminar. Cosa juzgada
aparente.
2. Frente al artículo 148 de la ley 446
de 1998, son varias las demandas que han sido presentadas ante esta
Corporación. Por la extensión del artículo, la Corte ha realizado estudios
separados de los contenidos normativos establecidos en esa disposición, de acuerdo
a los cargos que contra ésta han sido presentados.
3. En el caso concreto, el inciso
tercero del artículo 148 de la ley 446 de 1998 fue estudiado en
4. Con posterioridad, en
5. En
6. Por las razones expuestas en dicha
sentencia, la Corte declaró la exequibilidad del
inciso 3º del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52
de la ley 510 de 1999, pero de forma condicionada, “bajo el entendido de que no
impide el ejercicio de la acción de tutela contra las providencias adoptadas
por las superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales, ni las
acciones contencioso administrativas en caso que dichos entes actuaren
excediendo sus competencias jurisdiccionales”.
El fallo proferido no limitó el alcance
de la cosa juzgada y por tanto, podría concluirse a primera vista, que ésta
tuvo el carácter de absoluta. Tal fue la posición adoptada por esta misma
Corporación en
7. Esta Corporación ha manifestado que
cuando no ha sido explícitamente delimitado el alcance de la cosa juzgada en
una sentencia de control de constitucionalidad, debe entenderse que ésta fue
absoluta de acuerdo con el mandato consagrado en el artículo 243 de la Carta3.
Por tal motivo, cuando se presenta una demanda sobre normas que están amparadas
por una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, el procedimiento adecuado
consiste en rechazarla en cumplimiento del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.
Sin embargo, como un elemento de
corrección y para asegurar la efectiva primacía de la Carta, esta Corporación
ha aceptado la posibilidad de la existencia de la cosa juzgada aparente4. En
este sentido, la Corte entiende que eventualmente puede darse que una norma
sobre la cual existía una presunción de recaer cosa juzgada absoluta, pueda ser
analizada de nuevo. Tal situación se presenta, cuando puede probarse que la
disposición, a pesar de estar abarcada por la parte resolutiva de una sentencia
que ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta, en realidad no ha sido
confrontada con
8. En el caso que ocupa ahora la
atención de la Sala, un análisis detallado de las sentencias que han estudiado
el inciso 3º del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por el artículo
52 de la ley 510 de 1999, en especial de
Problema Jurídico.
9. Sostiene la accionante
que el artículo parcialmente acusado, vulnera los derechos al debido proceso y
a
Con base en los anteriores supuestos,
corresponde a la Corte determinar si la forma como ha sido consagrada la
apelación de los actos que dictan las superintendencias en uso de sus
facultades jurisdiccionales, vulnera los derechos al debido proceso y a
El sentido de la norma acusada.
10. La jurisprudencia constitucional ha
expuesto claramente que, no le corresponde a esta Corporación determinar cuál
debe ser la interpretación vinculante sobre una
11. En el caso en concreto, la Corte
observa que frente a la disposición acusada existen acercamientos hermenéuticos
disímiles. La mayoría de los intervinientes y la
demandante interpretan que en la norma, la expresión “ante las mismas” tiene
como referencia a las superintendencias. Con base en esa comprensión, la actora
alega que el artículo vulnera los derechos a la igualdad y el debido proceso
por cuanto es la misma persona quien debe conocer de un asunto y resolver el
recurso de apelación sobre el caso. Los intervinientes
que parten igualmente de este entendimiento de la norma, indican que tal cosa
no sucede porque dentro de las superintendencias existe una estructuración
jerárquica tal, que en el trámite del recurso de apelación “ante la misma” ya
están asegurados los derechos a la igualdad y al debido proceso.
Por el contrario, una interviniente sostiene que la expresión “ante las mismas”
no se refiere a las “superintendencias” sino a las “autoridades judiciales”.
Entendida así la norma, concluye que el principio de la doble instancia, el
debido proceso
12. Como puede observarse, las dos
posiciones conducen a resultados incompatibles, pues las consecuencias
jurídicas de tramitar un recurso de apelación ante la misma superintendencia
son radicalmente distintas a las que tendría hacerlo ante una autoridad judicial.
Resulta necesario por tanto que antes de efectuar un juicio de
constitucionalidad sobre la norma acusada, la Corte determine cuál es el
sentido que tiene esa disposición, independientemente de si las dos
interpretaciones tomadas separadamente se ajustan a
Las distintas interpretaciones.
13. Para introducir el análisis legal
de la norma, valga de nuevo mencionar de forma sintética los argumentos
presentados. La demandante y algunos intervinientes,
fundan su razonamiento en una interpretación según la cual la expresión “ante
las mismas” tiene como referencia a las superintendencias. Con base en lo
anterior, el recurso de apelación previsto por el artículo 148 de la ley 446 de
1998 debe tramitarse ante
Métodos de interpretación para aclarar
el sentido de la regla
14. Por medio de una interpretación
exclusivamente sintáctica y literal sobre una parte del enunciado normativo, la
conclusión obtenida consiste en comprender que la expresión “ante las mismas”
reemplaza al sujeto “superintendencias”. Para elucidar esta conclusión, valga
citar el aparte del inciso tercero del artículo 148 de la ley 446 de 1998: “[l]a
decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas”. (subraya
la Sala)
Dentro del aparte transcrito,
puede observarse que de acuerdo a la estructuración sintáctica del inciso
citado, “ante las mismas” establece un nexo significativo con “las entidades”
por lo cual debería concluirse que semánticamente la palabra se refiere a las
superintendencias y no a las autoridades judiciales. Lo anterior por cuanto esa
parte de la norma alude a aquellas superintendencias que se declaran
incompetentes o dictan un fallo definitivo y no a las autoridades judiciales
que realizan tal o cual acción.
15. Pero tal interpretación varía
sustancialmente si el argumento gramatical y literal es aplicado sobre el
conjunto de
“Los actos que dicten las
superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o
recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la
cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán
apelables ante las mismas” (subraya la sala)
16. La locución “sin embargo” que en el
lenguaje común denota una oposición parcial a lo que ha sido expresado, por
regla general dentro del contexto de una norma es el preámbulo para establecer
una excepción. Como puede observarse, la parte inicial del inciso tercero
consagra una regla de carácter general respecto del procedimiento ante cualquier
superintendencia, en el que dispone que los actos de éstas no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades
judiciales. La pregunta que surge con este criterio interpretativo será
entonces ¿cuál puede ser el alcance establecido por dicha excepción? Desde el
punto de vista semántico, especialmente de la expresión “sin embargo”, puede afirmarse
que dicha frase consagra una excepción sobre el conjunto de los supuestos fácticos
de la regla general, que abarca la prohibición de interponer sobre los actos de
las superintendencias, recursos o acciones “ante las autoridades judiciales”.
17. Como puede advertirse, utilizar
exclusivamente una interpretación literal sobre la expresión demandada conduce
indistintamente a dos respuestas posibles y razonables. Con este criterio
hermenéutico, no puede determinarse claramente a qué se refiere el aparte
acusado. Debido a que las dos interpretaciones conducen a situaciones con
efectos distintos, dentro del control abstracto de Constitucionalidad puede
apreciarse que de seguir sosteniéndose tal situación, sería vulnerado
18. Tal fijación de sentido no puede
ser caprichosa ni arbitraria. Dado que con la utilización de un criterio
hermenéutico exclusivamente literal sobre la misma disposición son obtenidos resultados
también diversos, la Sala considera que en el proceso de interpretación de la norma
deberá primar el principio de integridad y coherencia en el razonamiento. Como lo
ha expresado esta Sala “[e]s razonable suponer que en general es preferible
aquella interpretación que logra satisfacer todos los criterios hermenéuticos
suscitados en un debate jurídico, de tal manera que esos distintos puntos de
vista se refuercen mutuamente y en cierta medida comprueben recíprocamente su
validez, por medio de una suerte de “equilibrio reflexivo” o “coherencia
dinámica7”. En el caso bajo estudio, resulta entonces necesario acudir a los
diversos métodos de interpretación, para lograr una apertura de sentido clara y
coherente de la disposición y resolver la tensión normativa obtenida con la utilización
de la interpretación literal del artículo parcialmente demandado.
Argumento lógico.
19. Una forma de aclarar el alcance de
la excepción consagrada en el artículo 148 de la ley 446 de 1998, puede
lograrse a través de una labor analítica sobre éste. Si la estructura lógica en
general de un enunciado normativo consiste en establecer una exigencia deóntica frente a la presencia de ciertos hechos, la
excepción a un enunciado normativo radicará en sustraer algunos de esos hechos
a los deberes exigidos en la regla general, asignándoles una consecuencia
distinta o contraria a la prevista por ésta. La solución a un problema interpretativo
sobre la determinación del sentido de una excepción, necesitará entonces que
previamente sea fijado el alcance del enunciado normativo y de los supuestos
fácticos previstos.
20. En el caso que ocupa la atención de
la Sala, puede apreciarse que la extensión deóntica del
enunciado normativo general consagrado en el artículo 148 de la ley 446 de
1998, comprende conjuntamente la imposibilidad de atacar los actos de las
superintendencias ante las autoridades judiciales. La excepción no es, ni
podría serlo a riesgo de dejar de ser precisamente una excepción, completamente
extensiva frente a la regla general, en el sentido de permitir que en todos los
casos procedan recursos o acciones. Sin embargo, si lo es respecto de los
supuestos fácticos previstos por la norma, que abarca conjuntamente (i) la
posibilidad de interponer recursos frente a determinados actos (ii) ante las autoridades judiciales.
21. Esta Corporación ya ha tenido la
oportunidad de elucidar cuál es la estructura de una regla de excepción.
Argumentos teleológicos.
22. Podría objetarse que con una
interpretación teleológica de la norma acusada, la conclusión es que la
apelación debe surtirse ante las superintendencias. Si la finalidad de la ley
446 de 1998 consistía en descongestionar los despachos judiciales y hacer más eficiente
la administración de justicia, mal podría pensarse que una vez han sido
delegadas las facultades jurisdiccionales a determinadas autoridades
administrativas, fuera previsto el retorno del conocimiento de esos mismos
asuntos a las autoridades judiciales.
23. Es evidente que los objetivos a los
que apunta una norma, deben ajustarse igualmente a los principios
Constitucionales. La Carta al ser un mandato de orden superior, condiciona y
limita el espacio de objetivos posibles que puede diseñar el legislador. En
consecuencia, un análisis teleológico no puede reducirse exclusivamente a una
confrontación de los propósitos del conjunto de una ley con una disposición en
concreto, sino que también debe involucrar un cotejo de esa norma con los
propósitos consagrados en la Carta.
24. En este orden de ideas, prima facie puede notarse que los fines de descongestión de la
ley 446 de 1998 tienen una legitima correspondencia con los objetivos
dispuestos en
25. Pero la eficiencia en la
administración de justicia, no es el único objetivo establecido por el
Constituyente en este tema en concreto. También consagró garantías y
protecciones frente a los derechos de las personas, cuando éstas tienen que
acudir al aparato judicial. Por la naturaleza institucional y estructural de
Y por tal razón, el Constituyente
previó que el traslado de facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas tuviera un carácter excepcional. Las normas de excepción y los
fines con los cuales éstas han sido consagradas, deben ser interpretadas
restrictivamente. Si el deseo del Constituyente es que por regla general administre
justicia la rama judicial, la interpretación teleológica de una norma de
acuerdo con la Constitución debe buscar satisfacer primero dicho objetivo. Esto
quiere decir que en caso de duda frente a una facultad jurisdiccional otorgada
a una autoridad administrativa, debe interpretarse que la facultad para conocer
de ese asunto radica en las autoridades judiciales de acuerdo con las reglas
generales de competencia.
26. En conclusión, a menos que
explícita y claramente el legislador no lo exprese, las facultades
jurisdiccionales deben ser ejercidas por la rama judicial. Con base en estos criterios
una conclusión se impone sobre la interpretación del artículo acusado. En virtud
del principio de excepcionalidad en la atribución de facultades
jurisdiccionales a las autoridades administrativas, debe entenderse que cuando
no existe claridad sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la
competencia sigue en cabeza de la rama judicial del poder público.
Argumento Sistemático
27. Las anteriores justificaciones
adquieren más fuerza y claridad, si adicionalmente es utilizado un criterio
sistémico de interpretación. La interpretación sistémica con el conjunto de la
Constitución, debe buscar en casos de duda, que en la medida de lo posible no
sean nugatorias las garantías otorgadas a las personas, sino que por el
contrario la norma jurídica sea interpretada “como parte de un todo cuyo
significado y alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al cual
pertenece”8 .
En este caso en concreto, si se
concluyera que la prohibición de interponer recursos o acciones contra los
actos de las superintendencias en uso de sus facultades judiciales, significa
frente a todos los actos una imposibilidad de hacerlo ante estas entidades,
estaría impidiéndose que dentro del procedimiento jurisdiccional establecido
para el tramite de los asuntos ante una superintendencia, pueda hacerse uso de
recursos previstos contra otros actos jurisdiccionales ante ésta. Como puede
observarse, tal interpretación sería más restrictiva y desconocería reglas
constitucionales, especialmente la consagrada en el artículo 31 que establece
por regla general la posibilidad de apelar o consultar cualquier sentencia
judicial. Si bien esa misma disposición constitucional da facultades
discrecionales al legislador para establecer excepciones, éstas deben ser
claras y precisas, y en caso de duda deberá ser favorecida la interpretación que
mantiene en la medida de lo posible, la existencia de dos instancias en los
procesos judiciales.
28. Nada impide que el legislador
eventualmente disponga que dentro del procedimiento jurisdiccional para el tramite de los asuntos sobre los cuales tiene competencia
una superintendencia, pueda interponerse el recurso de apelación o de reposición
de otros actos jurisdiccionales e incluso del fallo definitivo ante la misma
superintendencia. Obviamente, la efectividad de tal situación depende de un
diseño institucional de esas entidades administrativas en el cual esté
asegurada la imparcialidad e independencia de quien tramita el recurso, sin que
pueda afirmarse, como lo hace uno de los intervinientes,
que su procedencia depende de la estructura interna de cada entidad. Si fuera
el caso que contra otro acto jurisdiccional de una superintendencia existe la
posibilidad de interponer recursos, especialmente el de apelación, tal mandato
condicionaría la organización interna de la entidad administrativa, de forma
tal que ésta necesariamente debe reestructurarse para garantizar la
imparcialidad de los funcionarios que tramitan dicho recurso.
Con base en lo anterior, es de concluir
que el principio general de la doble instancia adquiere mayor efectividad si la
norma se entiende como una prohibición de interponer acciones o recursos ante
las autoridades judiciales, y su consiguiente excepción se interpreta como la posibilidad
de impugnar ante las autoridades judiciales los actos de las superintendencias en
los cuales se declaran incompetentes y la de fallo definitivo. En este orden de
ideas, debe seguir comprendiéndose que los demás recursos previstos en el
procedimiento jurisdiccional ante las superintendencias se surten ante éstas
mismas, quienes tienen la obligación de asegurar el adecuado trámite
garantizando la imparcialidad, independencia y autonomía de quien decide los
recursos, como ya ha sido precisado.
Por tal razón, esta Corporación estima
que la interpretación más acorde con un criterio sistémico, consiste en
entender que la apelación de ciertos actos jurisdiccionales de las
superintendencias, de los cuales habla la norma acusada, deben hacerse ante las
autoridades judiciales. Esta posición permite que sigan tramitándose otro tipo
de recursos, asegurando el cumplimiento de la regla general de la doble
instancia dispuesta en el artículo 31 superior.
29. En conclusión, la interpretación
más acorde con el principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende
que la disposición estipula que el recurso de apelación contra la decisión en
la cual se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las autoridades
judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico y
sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios sintáctico
y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal comprensión del
artículo acusado, respeta el principio constitucional de excepcionalidad en la
atribución de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas y
evita efectos traumáticos para el aparato judicial, que se producirían cuando
existen dos interpretaciones contrarias sobre una misma disposición.
Análisis concreto de constitucionalidad
30. Con base en este punto de partida,
la Corporación constata que aún con esta nueva interpretación debe ser
realizado el análisis de constitucionalidad sobre el aparte normativo acusado,
porque con la disposición eventualmente pueden ser vulnerados los derechos a la
igualdad y al debido proceso, cargos sobre los cuales la demandante funda su
reproche. Antes de abordar dicho estudio, la Sala considera procedente reiterar
su jurisprudencia sobre la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a
las superintendencias, para analizar en ese contexto si en el procedimiento
previsto para la apelación de sus decisiones son vulnerados los derechos a la
igualdad y al debido proceso.
El ejercicio de facultades
jurisdiccionales por las autoridades administrativas, especialmente por las superintendencias.
31. Esta Corporación ha explicado en
múltiples oportunidades9 el alcance que tiene la excepción consagrada en el
artículo 116 Superior. Al respecto ha indicado que en esta disposición el
Constituyente consagró de forma clara y precisa, que si bien dentro de la
estructura del Estado corresponde al poder judicial la administración de
justicia, excepcionalmente la ley puede atribuirle facultades jurisdiccionales
a las autoridades administrativas. Por tal razón, en el momento en que la Corte
realizó
“De lo dicho se
colige que no es cierta la afirmación del demandante en el sentido de que con
las
33. De igual forma, y para el caso
concreto de las superintendencias, desde
“No resulta
inconstitucional la norma por razón alguna, y se encuadra en la tendencia
legislativa de los últimos años, recogida por el Constituyente según señalamiento
anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales, como
superintendencias, notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor
efi ciencia del también principio fundamental del
régimen político, complementario del de la división de poderes, de la
colaboración de los mismos, o de la unidad funcional del Estado.”
34. Esa posición fue reiterada también
en las sentencias C -384 de 200011 y C-1641 de 200012 en donde además fueron
precisándose las características que deben tener las autoridades
administrativas sobre las cuales son delegadas facultades jurisdiccionales. En este
contexto, la ley 446 de 1998 previó la posibilidad de poder apelar
excepcionalmente ante las autoridades judiciales, los actos en los cuales las
superintendencias se declaran incompetentes o la del fallo definitivo. Debe
entonces la Corte, entrar a analizar si con esa disposición es vulnerado el
debido proceso
Inexistencia de vulneración de la norma
a los principios constitucionales.
35. La apelación es un recurso por
medio del cual el ordenamiento permite que el superior jerárquico de quien ha
tenido que conocer una causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas
en un proceso. Por medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos
para la corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios
jurídicos de decisión y para el control mismo de la función judicial.
36. Es evidente que la Constitución da
facultades discrecionales al legislador, para que éste determine en cuáles
casos no procede la apelación de una sentencia judicial. En efecto, el artículo
31 de la Carta señala que “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,
salvo las excepciones que consagre la ley. (subraya la
Sala). Es claro entonces que eliminar la apelación no afecta necesariamente el
debido proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado que la doble instancia no
es un principio absoluto que deba regir todos los procesos judiciales13 y que
por tanto, no es forzosa u obligatoria su previsión para todos los asuntos
sobre los cuales tiene que producirse una decisión judicial.
37. Sin embargo, cuando el legislador
concretamente prevé la apelación dentro de un proceso, amplia
38. Las autoridades judiciales cumplen
con los anteriores requisitos, pues la estructura jurisdiccional tiene una
organización institucional tal, que exige y garantiza que quien pertenece al
poder judicial tenga la autonomía necesaria para proferir sus decisiones dentro
de los límites que le imponen la Constitución y
Por el contrario, el legislador con
esta norma consagró la doble instancia, independientemente de si un mismo
asunto es tramitado ante una Superintendencia o ante los jueces ordinarios que
tienen competencia a prevención, por lo cual en el punto concreto de la
apelación, no existe diferencias entre el trámite surtido ante la
superintendencia o ante los jueces.
Sin embargo, la Corte advierte que la
frase “autoridades judiciales” tiene aparentemente un carácter indeterminado,
que de no poder ser precisado, conducirá necesariamente a la declaración de
inconstitucionalidad de la norma, pues esa imprecisión vulneraría los derechos
al debido proceso y al juez natural, como pasará a verse.
La garantía del juez natural.
39. La decisión sobre el contenido de
una apelación es igualmente una actividad judicial, que requiere de un
funcionario previamente determinado sobre el cual pueda asegurarse la efectividad
de los principios de la administración de justicia: independencia,
imparcialidad, libertad institucional y autonomía. El artículo 29 de la Carta
dispone que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” (subraya la
Sala). De igual forma, la Convención americana sobre Derechos Humanos (art.
8.1.) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 14.1) establecen que
dentro de las garantías judiciales, “toda persona tiene derecho a ser oída, con
las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley,
en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para
la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de
cualquier otro carácter”.(Subraya la Sala)
40. Como ha reconocido esta Corporación14
41. De hecho,
42. En el caso que ocupa la atención de
la Sala, se observa que la norma fija a nivel general el procedimiento
jurisdiccional que deberá seguirse ante las superintendencias, y adicionalmente
consagra la posibilidad de apelación ante las autoridades judiciales. La disposición
por sí misma, no determina claramente cuál es la autoridad judicial que deberá conocer
del trámite del recurso de apelación, por lo cual a primera vista podría
pensarse que no existe determinación del juez que debe conocer de ese recurso.
Por tal razón, será necesario realizar un análisis sobre la misma, para
determinar si con la norma acusada ha sido vulnerada esta garantía.
Principio de unidad jurisdiccional.
43. Podría pensarse por ejemplo, que “ante
las autoridades judiciales” significa ante cualquier funcionario de la rama
judicial, ante cualquier funcionario de una estructura jurisdiccional, ante el
juez que debía conocer a prevención o ante el superior de éste. Para dilucidar
este punto, resulta necesario mostrar cuál es el vínculo establecido por una
superintendencia con la jurisdicción de origen, vía por la cual eventualmente
podría identificarse correctamente la autoridad judicial competente para
tramitar los recursos de apelación de los actos jurisdiccionales previstos en
la regulación demandada. De no ser así, deberá concluirse inevitablemente que
la disposición acusada es inconstitucional, por desconocer la garantía del juez
natural.
44. En el artículo 116, la Carta
determina que la función de administrar justicia recae de forma principal sobre
el poder judicial, la cual excepcionalmente puede delegarse a ciertas
autoridades administrativas o a particulares. Como bien se sabe, el Estado para
ejercer cabalmente su función de administración de justicia, constituye
diversas estructuras jurisdiccionales sobre las cuales asigna competencias,
determina funciones y establece limites sobre su actividad. Cuando el
legislador, en virtud de la permisión contenida en el artículo 116 superior,
decide otorgar facultades jurisdiccionales a una autoridad administrativa, en
cierta forma está sustrayendo una competencia que originalmente recaía sobre
una autoridad judicial y la traslada a un funcionario no vinculado a la rama
judicial.
45. En los casos en los cuales una
superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales, esa autoridad
administrativa se convierte en un juez que debe interpretar la ley, darle aplicación,
dirimir conflictos
46. Si la Superintendencia suple
excepcionalmente la competencia de un juez dentro de la estructura jurisdiccional
ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación será entonces
el superior jerárquico del juez al cual desplazó
47. Dentro del contexto de la ley 446
de 1998 tal situación es fácilmente determinable. Cuando dicha ley atribuyó
facultades jurisdiccionales a las Superintendencias, fue voluntad del
legislador seguir conservado la competencia dentro de la jurisdicción ordinaria.
Como puede apreciarse, el artículo 147 de esa regulación, estipula que “la
superintendencia o el juez competente conocerán a prevención de los asuntos de
que trata esta parte”. Con base en los anteriores supuestos, puede observarse
que la autoridad judicial a la cual se refiere el artículo 148 de la ley 446 de
1998, es determinable en cada caso concreto acudiendo a las
48. Sin embargo, dada la dificultad en
la comprensión de la norma, la Sala estima conveniente condicionar el articulo
parcialmente acusado bajo el entendido que el recurso de apelación contra la
decisión en la cual se declara incompetente, o el fallo definitivo que dicten
las superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, debe
surtirse ante las autoridades judiciales en la forma como ha sido precisado en
esta sentencia. Es decir, interponiendo dicho recurso de apelación ante el
superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo originalmente la
competencia para tramitar el asunto objeto de debate.
No retroactividad de los fallos de
control de constitucionalidad.
49. Es bien sabido que por regla
general, los fallos de esta Corporación en materia de control abstracto de
constitucionalidad, sólo tienen efectos hacia el futuro. En este caso en concreto,
la Sala estima conveniente reafirmar este criterio, por cuanto resulta
necesario dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias
anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional
de debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la
dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente conducir el
procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las superintendencias,
por un camino distinto al aquí señalado, tal situación no puede llegar a
afectar las situaciones ya consolidadas. Además, en caso de existir por esa
vía, una vulneración ostensible al debido proceso, tal y como lo manifestó esta
Corporación en
Conclusión
50. La Corte concluye entonces, que per se la norma es Constitucional. La forma como ha sido
estructurada no vulnera los derechos a la igualdad o al debido proceso. Al
poder ser determinada la autoridad judicial que debe tramitar el recurso de
apelación, la garantía del juez natural no ha sido tampoco vulnerada. Sin
embargo, y como fue manifestado en la parte motiva de esta sentencia, la Corte
considera necesario determinar en la parte resolutiva la forma como debe
determinarse la autoridad judicial ante quien puede tramitarse el recurso de
apelación contra los actos jurisdiccionales de las superintendencias en los
cuales éstas se declaran incompetentes y la del fallo definitivo, para evitar
de esta manera una afectación de los mandatos superiores en el tramite de dicho
recurso.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º parcial
del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la ley
510 de 1999, bajo el entendido que la expresión “ante las mismas” se refiere a
las autoridades judiciales en los términos señalados en la parte motiva de esta
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de
MARCO
JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado
CLARA
Que el H. Magistrado doctor
Secretaria General