CORTE CONSTITUCIONAL
SALA
TERCERA DE REVISIÓN
MAGISTRADO
PONENTE: DR. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
T-333 DE 2000
BIENES NOCIVOS PARA
El decomiso preventivo de productos
elaborados con insumos tóxicos, su destrucción, la práctica de pruebas
químicas, entre otros procedimientos sanitarios, son hechos que trascienden al
público y no pueden permanecer en la clandestinidad, así ello tenga
repercusiones económicas para los agentes involucrados. No puede pretender una
firma que usa como insumo una sustancia tóxica prohibida, peligrosa para la
salud humana, que el informe de la autoridad sanitaria no se conozca por el
público, más aún si parte de la producción por este motivo fue decomisada. Si
el nivel de ventas desciende y se reduce su participación en
DERECHO
A
DEBER
DE SOLIDARIDAD-Información sobre empleo de sustancia química prohibida en
alimento básico
DERECHO
A
DERECHO
DE ACCESO A
DERECHO
A
INSTITUTO
NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS-Adopción de
medidas sanitarias preventivas o imposición de sanciones
Corte
Constitucional, Sala Tercera de Revisión
Magistrado
Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
Sentencia
T-333/00
Referencia:
expediente T-267601
Acción
de tutela instaurada por
Nacional
de Productores de Panela - Fedepanela
Santa
fe de Bogotá, D.C., marzo veintitrés (23) de dos mil (2000).
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juez Cuarenta Penal del Circuito de Bogotá y
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
El día 5 de marzo de 1999 el Instituto
Municipal de Salud de Pereira decomisó 88 bolsas de panela marca V, producidas
por Panela
El día 8 de abril, en un retén de
alimentos, la misma entidad tomó muestras de la Panela marca V. Dicho producto
fue congelado y posteriormente sometido a análisis de laboratorio.
Los resultados arrojaron, nuevamente,
rastros de SO2. El día 9 de abril se sometió a control una de las contramuestras, la cual dio el mismo resultado. Por tal
motivo, se procedió al “decomiso y desnaturalización” de las muestras, las que
se depositaron en un relleno sanitario.
El ciudadano
Mediante comunicación del 6 de mayo de
1999, numerado con el 2277, dirigida al señor Ledesma, el Instituto Municipal
de Salud de Pereira hace un recuento pormenorizado de los hechos del 5 de marzo
y del 8 de abril; asegura que la información que se recibió del servicio de
salud
El día 2 de junio de 1999, el Gerente
de FEDEPANELA envió a Luz Helena Arango, Jefe de Compras de CADENALCO S.A. el
siguiente mensaje por vía FAX:
Ref: Remisión documento Instituto Municipal de Salud
Anexo enviamos
para su información y fi nes
pertinentes el Documento N° 2277 del Instituto Municipal
de Salud
Esperamos que
ustedes tomen atenta nota al respecto.
FIRMADO
Gerente.
El mismo día se envió
Ref: Remisión documento Instituto Municipal de Salud
Anexo enviamos
para su información y fi nes
pertinentes el Documento N° 2277 del Instituto
Municipal de Salud de Risaralda, con relación a los
análisis de panelas realizados a las Panelas
Este documento
también fue remitido por nosotros a
Esperamos que
esta información pueda ser tenida en cuenta por Ustedes y nos apoyen en el
proceso de mejoramiento de la calidad de la panela y la posterior depuración
FIRMADO
Gerente.
Este mismo mensaje fue enviado a José
Perea, Jefe de Compras de MERCAR, el día 1 de julio de 1999.
De acuerdo con lo expresado por el
demandante, a raíz de estos mensajes, “las principales cadenas caleñas, que con
tanto trabajo ganamos (ejemplo Cadenalco, Belalcazar, Mercar, etc.) retirarán nuestra mercancía de
sus anaqueles y cancelarán los pedidos. Es así como nuestras ventas han
disminuido en un 50% por ciento y ha sido difícil convencerlos pues desde su
punto de vista, entratándose
Fedepanela, además de
enviar los mensajes antes mencionados, adoptó la decisión de abstenerse de
entregarle a Panela
“Como es de su
conocimiento, la Federación esta en la obligación de vigilar y proteger dentro
En tal sentido
se vienen fortaleciendo nuestras acciones en varios frentes de trabajo pero
ante todo con las diferentes entidades ofi ciales de quienes dependen las acciones de control y
vigilancia. Existe un documento público emitido por la Secretaria de Salud de Risaralda de Mayo 6 de 1999 en donde claramente se dan a
conocer los resultados del análisis de las panelas que usted produce.
Ante este hecho
y por considerar que las autoridades competentes que usted viene operando por fuera
de la norma, todas las consignaciones efectuadas por concepto de pagos a esta
contribución parafi scal en
cuentas del Fondo Nacional Panelero, sin la previa autorización de esta
Federación, no tienen validez alguna.
Por
consiguiente procedemos a reintegrar los dineros que a partir del mes de mayo
ha consignado una vez usted nos suministre a la mayor brevedad por escrito el
número de la cuenta en la cual le podemos efectuar la consignación”.
El día 21 de
julio de 1999,
En su concepto, FEDEPANELA viola sus
derechos constitucionales cuando considera exclusivamente lo ocurrido en el
departamento de Risaralda (mercancía que no
representa el 2% de la producción de la empresa), para descalificar la
totalidad de la producción. “La actitud asumida por el gerente general de “Fedepanela”, no constituye una actitud ajustada a derecho.
En efecto, manifestar públicamente prevención contra nuestros productos, sin permitirnos
recurrir a mecanismos de defensa idóneos para lograr su desagravio, lesiona de
manera fehaciente
FEDEPANELA, asegura el demandante, no
puede suplantar a una autoridad pública, como lo es INVIMA, quien es la única
encargada de controlar la calidad de la panela (artículo 21 de la resolución
002284 del 27 de junio de 1995).
Por lo tanto, solicita que se ordene a
FEDEPANELA que, “con el mismo despliegue se rectifique la información remitida
a los diferentes supermercados”.
En relación con la violación al debido
proceso, considera que la decisión de FEDEPANELA sobre las consignaciones de
las cuotas parafiscales paneleras, se adoptó sin seguirse procedimiento alguno,
sino que respondió al “capricho” del gerente de la entidad.
El juez de instancia envió un
cuestionario al demandando. Este, en su escrito, dio contestación a la demanda
de tutela.
A la pregunta relativa a los parámetros
sobre los cuales se emitieron “las circulares” a las cadenas de almacenes,
FEDEPANELA responde que:
“Antes de todo
es vital aclararle al Despacho que en ningún momento FEDEPANELA ha emitido
“circular” alguna a las cadenas de almacenes citadas por usted. Lo que hizo Fedepanela, mediante comunicación personalizada dirigida al
doctor
Ahora bien,
dichas comunicaciones son dirigidas por la Federación como ente que aglutina a
los productores de panela del país, y el cual entre muchas de sus funciones
está la de procurar que la panela sea producida y comercializada dentro de los
claros parámetros establecidos tanto en la Ley 40 de 1990 como en sus Decretos
Reglamentarios
Igualmente,
cuando una Entidad de Salud comunica a Fedepanela los
resultados de los análisis practicados a las muestras y contramuestras
de las panelas producidas por una determinada persona, los cuales concluyen
inobjetablemente que dichas panelas contienen sustancias prohibidas por la Ley
para la producción de las mismas, no puede hacer caso omiso a la obligación
tanto legal como constitucional que tiene toda persona y/o entidad de bien, de
poner en conocimiento a las personas que pudiesen en un momento dado verse
involucradas al adquirir para su posterior reventa productos que contengan
sustancias nocivas que afectan la calidad nutritiva de un producto o pongan en
peligro la salud humana.........”
En cuanto a los cargos de la demanda,
el Gerente de Fedepanela expresa su rechazo. Asegura
que no es posible calificar de violatoria la conducta de la entidad, pues (i)
la información que se suministró a las distintas cadenas de supermercados fue
emitida por la autoridad competente en la materia y (ii)
que, dado que el consumo de panela que tenga SO2 (panela adulterada) representa
un peligro para la salud humana, la entidad tiene el deber jurídico y moral de
poner en conocimiento a la opinión pública de estos hechos. Sobre la presunta
violación al debido proceso, señala que
“la obligación de Fedepanela
es la de entregar etiquetas a todas las personas naturales y jurídicas QUE
PRODUZCAN Y VENDAN PANELA DENTRO DE LAS ORMAS ESTABLECIDAS EN LA LEY 40 DE 1990
Por consiguiente, cuando Fedepanela tiene conocimiento del resultado de las
investigaciones adelantadas por las autoridades de salud correspondientes,
respecto que el producto producido por una determinada persona es PANELA
ADULTERADA, no puede suministrarle las etiquetas que dicho productor exija, por
el simple hecho de que este último hubiese consignado una determinada cantidad de
dinero, supuestamente en cumplimiento de lo establecido en la Ley frente a la
cuota de fomento, porque Señora Juez, la obligación de Fedepanela
de entregar las etiquetas es por concepto de la venta de PANELA como lo establece
la Ley y no por concepto de un producto diferente y que a la
Finalmente, sostiene que “la producción
de panela adulterada está consagrada en nuestro Código Penal como delito, como
se puede observar en la simple lectura del Artículo 206 de dicho
ordenamiento...” y le solicita al juez que, en caso de que el Instituto
Municipal de Salud de Pereira no hubiese presentado la respectiva denuncia, que
“en desarrollo de lo dispuesto en el inciso segundo del Artículo 25
2. Sentencias objeto de revisión
2.1 Sentencia de primera instancia
La demanda de tutela fue presentada
ante el juzgado diecinueve penal del circuito de Cali. Sin embargo, debido a
que el demandado tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá, dicho juzgado
estimó que el proceso debía tramitarse ante un juez penal del circuito de esta
última ciudad. Remitido el proceso, fue tramitado ante el juzgado cuarenta
penal del circuito de Bogotá.
El día diecisiete (17) de agosto de mil
novecientos noventa y nueve (1999), la Juez cuarenta penal del circuito de
Bogotá dictó fallo de primera instancia, en el cual denegó, por improcedente,
la tutela presentada por
En concepto de la Juez 40 Penal del
Circuito de Bogotá, en
Asegura que el demandante cuenta con
otros medios de defensa judicial, a través del proceso penal o ante la
jurisdicción civil por vía de reclamación de perjuicios, para lograr la
protección de su honra y buen nombre. Por otra parte, sostiene que no se
presenta subordinación, ya que “el concepto de dependencia o subordinación
constituye elemento del contrato de trabajo y no existe entre aquél
Finalmente, estima legítima la conducta
de FEDEPANELA al comunicar los resultados de las investigaciones adelantadas
por el Instituto Municipal de Salud de Pereira:
“Tales circunstancias [comunicación de
los resultados de las investigaciones y efectos perjudiciales para la salud
humana del contenido de la panela producida por el demandante], a todas luces
no involucra ni el buen nombre, ni la honra del accionante
señor
En relación con la entrega de las
etiquetas, la juez considera que se trata de un asunto interno de
“Respecto de la cuota de Fomento
panelero, contribución de orden parafi scal, la determinación adoptada por la entidad accionada de
negar a la empresa de propiedad mayoritaria del accionante
señor
2.2.
Impugnación de la sentencia de primera instancia
El demandante presentó escrito de
impugnación contra la sentencia de primera instancia. En él, recoge los
argumentos contenidos en el escrito de demanda, pero añade que la Ley 40 de
1990 no le asigna a FEDEPANELA ninguna función relacionada con la fiscalización
de la calidad de
2.3
Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 28 de octubre de
1999,
En opinión del Tribunal, en
En cuanto a la solicitud de
rectificación de información, por vulneración de los derechos al buen nombre y
a la honra de Panela
Por otra parte, explica la sala, de
En relación con la cuota panelera, el
Tribunal es de la opinión de que no puede calificarse a FEDEPANELA como un
simple particular, puesto que ejerce una clara función pública:
“[c]uando [FEDEPANELA] recauda aportes parafi
scales los cuales se denominan “cotas de fomento panelero”,
valores que abona a un fondo del Ministerio de Agricultura y expide las
etiquetas de pago que son necesarios para que el comerciante los adhiera a sus
productos y así ponerlos en el mercado...”
Ello implica que su actuación está
sometida, en esta materia, a los requisitos propios de las actuaciones
administrativas. La Ley 40 de 1990 establece las sanciones imponibles a quienes
incumplan las normas sobre calidad: multa la primera vez, cierre temporal en
caso de reincidencia y, a la tercera, cancelación del registro de inscripción.
En el proceso no existe prueba alguna que indique que a la sociedad demandante
se le haya impuesto sanción alguna “razón por la cual, el proceder de
FEDEPANELA vulnera el debido proceso y se constituye en una vía de hecho su
negativa a entregarle los stickers a la persona
jurídica accionante...”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. El primer aspecto del fallo de
instancia que debe ser examinado por la Sala se refiere a la orden que se
imparte a Fedepanela, entidad demandada, para que
rectifique la información suministrada a algunos expendedores de panela acerca
de la calidad de la panela producida por la empresa que gestiona el actor. La
rectificación se impone, según el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá, en razón de que los análisis practicados por el Instituto
Municipal de Salud de Pereira - que fueron remitidos a los distribuidores por
parte de Fedepanela - sólo se predican de una
fracción de la producción de
Se cuestiona la legitimidad del
comportamiento asumido por la asociación de productores de panela - Fedepanela -, la cual luego de recibir un informe minucioso
de una autoridad sanitaria, sobre la presencia de una sustancia tóxica en el
producto elaborado por
El informe indicado efectivamente fue
rendido por el Instituto Municipal de Salud de Pereira y, como se desprende de
su lectura, se expone allí el resultado obtenido del análisis de diferentes
muestras del producto elaborado por
El gremio de los paneleros, a través de
Fedepanela, al divulgar entre algunos distribuidores,
el documento emitido por la autoridad sanitaria, no falsificó la verdad ni
distorsionó los hechos, ni afectó ningún ámbito de intimidad. En estas
condiciones, resulta contrario
El decomiso preventivo de productos
elaborados con insumos tóxicos, su destrucción, la práctica de pruebas
químicas, entre otros procedimientos sanitarios, son hechos que trascienden al
público y no pueden permanecer en la clandestinidad, así ello tenga repercusiones
económicas para los agentes involucrados. No puede pretender una firma que usa
como insumo una sustancia tóxica prohibida, peligrosa para la salud humana, que
el informe de la autoridad sanitaria no se conozca por el público, más aún si
parte de la producción por este motivo fue decomisada. Si el nivel de ventas
desciende y se reduce su participación en
Razones de empresa, absolutamente
ilegítimas, que deben ser objeto de investigación penal, no pueden llevar a que
la persona que ha cumplido un deber de solidaridad -
informar a otros sobre
el empleo en un alimento básico de una sustancia química prohibida -, con el
fin de prevenir el peligro a la salud asociado al consumo humano, sea obligada
a retractarse con el objeto de restablecer el inexistente derecho de quien
introdujo un tóxico en
2. Los bienes y servicios ofrecidos a
los consumidores, que son producidos mediante procedimientos más o menos
complejos y en los que se emplean diversas materias primas y elementos, pueden
generar riesgos de distinta índole a los consumidores y al ambiente. En unos
casos existe conciencia sobre este punto y sobre los niveles de tolerancia o
inocuidad. En cambio, en muchos casos los efectos negativos actuales o
potenciales, singulares o combinados, se ocultan, se desconocen o se
infravaloran por la comunidad científica y los empresarios. El conocimiento
relativo a los productos y a los servicios ofrecidos, no solamente no es
uniforme sino que es desigual entre las personas y los países, pese a que el riesgo
creciente se difumina en toda la sociedad y puede manifestarse en forma
catastrófica.
La asimetría de poder resultante donde
la persona y los colectivos, sobre los que se cierne en mayor medida el riesgo
difuso procedente del mundo de la producción y se exponen inermes a los
peligros más desconocidos o conocidos pero imbatibles, debe
invertirse. La toma de decisiones sobre el proceso productivo, la
investigación, la ciencia y la tecnología, tienen un contenido político
indudable, puesto que afectan la vida de las personas y las condiciones
ambientales. A partir de esta premisa, justamente con el fin de reducir la aludida
disparidad, los miembros de la comunidad, tienen
En el caso de la panela, es claro que
el empleo del anhídrido sulfuroso genera serios peligros para la salud humana.
Respecto a este producto, como bien podría ocurrir con tantos otros, las
condiciones y procedimientos de su elaboración no se han considerado como
pertenecientes a la esfera exclusiva y excluyente del empresario o del
científico, sino que en este campo se ha estimado necesaria la intervención de
toda la sociedad, la cual ha considerado pertinente recurrir al principio
democrático para prohibir el uso de esa sustancia química como insumo
utilizable en su elaboración. En la sociedad actual, la política necesariamente
ha de ocuparse de estos temas, puesto que las dimensiones manifiestas y
latentes de los riesgos que se crean y ciernen en todo momento sobre la sociedad
y los individuos, sin consideración de clase, no puede escapar a los centros de
decisión colectiva. Por consiguiente, los derechos de participación - más allá
del circuito formal de la mera representación -, tienen una definitiva y fecunda
proyección en la identificación de riesgos y en la procura de un sistema de
producción que no sea fuente de peligros para la persona humana y generadora de
daños al ambiente.
No cabe, pues, censurar, la actuación
de la asociación demandada, que ha contribuido con su actuación a que la
comunidad se entere de un riesgo actual sobre la salud de los consumidores,
riesgo éste que por su gravedad fue objeto de debate democrático y sobre el que
existe tanta conciencia que se ha expresado en la prohibición de usar el
anhídrido sulfuroso como insumo en la producción de
3. El segundo aspecto de la sentencia
de instancia que debe analizarse es el relativo a la negativa de Fedepanela para recaudar la cuota de fomento panelero –
contribución parafiscal establecida por la ley 40 de 1990 - que pretende
cancelar
Se percibe que el propósito de Fedepanela puede resultar loable: limitar el recaudo a los productores
que se ajusten a las pautas y parámetros legales de elaboración del producto. Por
ello sólo a éstos se les suministraría las etiquetas, sin las cuales las
panelas producidas no pueden entrar a la fase de distribución y
comercialización. Sin embargo, esta decisión de la asociación la convierte en
autoridad dotada de competencias punitivas. Esto último no es posible, dado que
la ley sólo le ha otorgado competencias en lo que respecta al recaudo y
administración de la cuota de fomento panelero. La ley ha determinado los supuestos
de infracción - entre otros el uso de sustancias tóxicas -, y ha señalado las autoridades
encargadas de adoptar las medidas sanitarias preventivas y de imponer las sanciones
administrativas o penales a los responsables. Igualmente, los procedimientos preventivos
y punitivos se han consagrado en la misma ley; éstos no pueden pretermitirse sin
violar el debido proceso.
La Ley 9 de 1979 y el Decreto 3076 de
1979, atribuye al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
- INVIMA - y a las Entidades Territoriales de Salud, con base en la naturaleza
del producto, el tipo de servicio, o el hecho que origina la violación de las disposiciones
sanitarias o su incidencia sobre la salud individual o colectiva, competencia para
adoptar medidas sanitarias preventivas o para imponer sanciones a las personas
y empresas que violen las disposiciones legales en esta materia (decomiso,
amonestación, multas, suspensión o cancelación del registro, congelación o
suspensión temporal de la venta, destrucción de productos, cierre temporal o
definitivo del establecimiento, etc.). En estas normas se han establecido los
procedimientos que deben seguirse para aplicar las distintas medidas allí
previstas.
Fedepanela, en
consecuencia, no puede arrogarse competencias que exceden el recaudo de las
sumas que deben abonarle los productores de panela. La competencia circunscritaa este objeto, no puede ejercitarse de manera
estratégica con el objeto de generar en los productores consecuencias
materiales - por ejemplo, el retiro
Por lo expuesto, se confirmará
parcialmente la sentencia del tribunal de instancia, en lo que tiene que ver
con la violación del debido proceso administrativo y, de otra parte, se revocará
en lo que concierne a la orden de rectificación que se había impartido.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
Primero.- Revocar parcialmente la
sentencia del 28 de octubre de 1999, de
Segundo.- Confirmar la sentencia del 28
de octubre de 1999, de
Tercero.- Ordenar que por Secretaría
General se envíe copia del expediente a
Cuarto.- Ordenar que por Secretaría
General se envíe copia del expediente al Instituto Nacional de vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, a fin de que, de conformidad con sus competencias,
adelante la investigación administrativa sobre la calidad de la panela producida
por Panelas
Quinto.- Por Secretaría General,
LÍBRENSE
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado